Первый попавшийся лжец и обманщик может развалить целое государство, тогда как упорядочения вещей даже в одном доме невозможно без благодати Божией.
Иван Мазепа, украинский военный, политический и государственный деятель, Гетман Войска Запорожского

Три закона от Гетмана...

Павел Скоропадский считал построение профессиональной государственной службы одной из своих основных задач, благодаря чему сегодня мы отмечаем ее 100-летие
6 июня, 2018 - 18:35

Десять лет назад на основе плодотворного и длительного взаимодействия  Главгосслужбы Украины и Института истории Украины НАН Украины было доказано, что именно следует считать началом государственной службы в Украине как отдельной, определенной законодательством, институции для управления государством, функции которой выполняют уполномоченные на это служащие за счет средств государственного бюджета. Выяснилось, что речь идет не о 1993 г. как дате принятия первого Закона Украины «О государственной службе», а о 1918 г. — в период Украинской державы гетмана Павла Скоропадского. Такая постановка вопроса принципиально расширяла хронологические пределы существования государственной службы Украины, а главное — открывала возможности для привлечения до сих пор известного исключительно узкому кругу специалистов опыта.

Законодательным решением гетмана Украинской державы предшествовали переломные, величественные и одновременно трагические события нашего прошлого. Провозглашение 7 ноября 1917 г. Третьим Универсалом Центральной Рады Украинской Народной Республики поставило на повестку дня пакет державотворческих вопросов, в том числе — создание профессиональной государственной службы. Однако представление об Украине как части непонятной будущей Российской федерации тормозило решения, которые казались безотлагательными, а именно           — выделения украинской государственной службы как институции. Поэтому фактически недавно провозглашенное государство ограничилось перениманием на местах полуразложившегося аппарата государственного управления своей предшественницы с одновременным формированием (скорее любительским) центральных структур управления. То есть оно существовало как довольно хаотическое сочетание старых и новых элементов, к тому же не было институционно оформлено. Дальнейшие события подтвердили неэффективность подобного шага. В условиях войны, развязанной красной Россией против Украины, запоздалое провозглашение независимости Четвертым универсалом уже не могло изменить деструктивные тенденции.

Нельзя сказать, что правительство УЦР, Совет народных министров УНР, не понимали важности упорядочения государственной службы. Но, как и во многих других вопросах, не хватило ни времени, ни политической воли для ее реформирования.

Павел Скоропадский пришел к власти под лозунгом наведения порядка в государстве, построения государства как такового. Потому очевидно, что возвращение управляемости ее территорией стало одним из приоритетов. Именно на этой волне появляется ряд нормативно-правовых актов, положивших начало традиции государственной службы в Украине.

Собственно, идет речь прежде всего о трех документах. Ключевое место среди них занимает Закон о торжественном обете правительственных чиновников и судей и присяге военных на верность Украинской державе от 30 мая 1918 года. Он определил обязательность принесения государственным служащим присяги, которая была условием приобретения его статуса. Подход вполне современенный, он до сих пор применяется на государственной службе. Таким образом, гетману Павлу Скоропадскому впервые в украинской истории удалось очертить круг должностных лиц, для которых служба государству является профессиональным делом. Далее можно было определять критерии к отбору кадров, объем должностных обязанностей в соответствии с функциями, ими выполняющимися, требования к ежегодной оценке и другие необходимые составляющие.

Вторым по времени подготовки является Законом о нормальном расписании содержания служащих в центральных правительственных учреждениях гражданских ведомств от 26 июня 1918 года. Он устанавливал систему классов должностей и рангов, а также пенсии правительственных чиновников. Фактически — это аналог нынешних категорий и рангов. Внешне внедренная структура очень напоминала свою предшественницу времен Российской империи, за что гетману неоднократно жаловались (не очень справедливо). Впрочем, у Павла Скоропадского и его аппарата управления (в отличие от современной Украины) не было времени для обстоятельного изучения мирового опыта и длинных дискуссий — во взбудораженной мировой войной и революцией стране нужно было действовать немедленно. Поэтому был применен ближайший и самый понятный аналог, но уже с украинской терминологией, спецификой и элементами немецкого и австро-венгерского опыта (в значительной степени именно благодаря образцовой постановке государственной службы держалась «лоскутная империя»).

ПРЕДСЕДАТЕЛЬ СОВЕТА МИНИСТРОВ ФЕДОР ЛИЗОГУБ И ГЕТМАН ПАВЕЛ СКОРОПАДСКИЙ. 1918 г.

Напомню, что со времени прихода к власти Павла Скоропадского тогда пройшло лишь два месяца. Также гетман утвердил схему должностных окладов. Дело в том, что в последние недели существования Временного правительства чиновники фактически не получали зарплату, а деньги на содержание губернских и поветовых администраций не поступали. Государственные служащие некоторое время ходили на работу и обеспечивали функционирование местной власти за собственный счет, но в конечном итоге это все завершилось коллапсом системы государственного управления. Гетман стремился вернуть престиж государственной службы    — в том числе с помощью надлежащего материального обеспечения должностных лиц и содержания органов власти. 

Третьим по времени подготовки и обнародования стал Закон о порядке назначения на правительственную службу от 24 июля 1918 года. Он определял разные процедуры назначения на должности, которые зависели от их класса. Причем гетманские назначения на высшие должности государственных служащих (заместители министров, директора департаментов) должны были предварительно согласовываться с Советом Министров. Таким образом, гетман, в общем, имевший неограниченную власть, решил ввести процедурные ограничения относительно реализации своих полномочий, сознательно усиливая роль правительства. Здесь следует вспомнить о планах Павла Скоропадского провести выборы в новые органы местного самоуправления (хотя и с рядом ограничений) и в сейм. Им не суждено было реализоваться, но понятно, что гетман намеревался отдать часть власти ради привлечения к ней более широких социальных слоев населения. При таком развитии событий государственной службе отводилась одна из ведущих ролей социального посредника.

Наряду с правительством, в соответствии с тогдашним законодательством, одной из ключевых государственных институций стала Государственная канцелярия. Она сочетала в себе несколько функций, а одной из ключевых, входивших в ее компетенцию, была кадровая политика относительно ряда высших должностных лиц, назначавшихся гетманом. То есть можем говорить о попытке создания гетманом специально уполномоченного органа власти, подобного современному Национальному агентству Украины по вопросам государственной службы.

Впрочем, в этом вопросе гетман был скорее не новатором, а умелым администратором, который реализовал замысел предыдущего правительства. Свою родословную Государственная канцелярия ведет от Канцелярии Генерального писарства Украинской Народной Республики. Кстати, на выставке плакатов, подготовленных к 90-летию государственной службы Украины, встречаем удостоверение от 2 апреля 1918 г., выданное ее правительственному чиновнику Маргарите Бонно (родом из Волыни). На то время она была женой Романа Бжеского (родом из Чернигова) — впоследствии известного украинского политического и общественного деятеля, публициста, а в апреле 1918   г. — дипломатического курьера Министерства иностранных дел УНР (впоследствии — Украинской Державы). Молодые супруги придерживались откровенно самостийницких убеждений и продвигали свои идеи даже в обстоятельствах, когда преимущественно большинство украинского национального-освободительного движения и его лидеры придерживались идеи национально-территориальной автономии Украины. В правительственные структуры они пошли работать еще в эпоху УНР, причем — на рядовые должности. Маргарита и Роман откровенно критически относились и к политическому режиму гетмана Павла Скоропадского. Тем не менее оба избрали государственную службу ради высшей цели — построения украинского государства, о котором мечтали и которого желали превыше всего. Они не побоялись обвинения в сотрудничестве с властью, которая многим не нравилась, отодвинули политические убеждения и партийные вкусы, взяли на себя часть хлопотной, но очень необходимой будничной работы специалистов, которых называют чиновниками. Потому что понимали, что без них государство не существует, а украинским оно может стать лишь в том случае, если государственные служащие не только профессионально будут выполнять свое дело, но и будут патриотами Украины. Таким образом, в лице этих супругов государственная служба как институция подтверждала свой внепартийный объединительный характер, генетическую направленность на защиту общих интересов страны.

Как администратор Павел Скоропадский считал построение профессиональной государственной службы одной из своих основных задач. Принятые им на этом направлении решения свидетельствуют, что гетман хорошо разбирался в особенностях работы государственного механизма и пытался наладить его работу на правильных, по его мнению, принципах. Другой вопрос, что удалось, а что не сработало и почему. И уже материал для дня сегодняшнего.

Нынешняя Украина существенно отличается от Украинской державы столетней давности, но существуют проблемы, которые делают необходимым изучения ее прошлого не только с чисто академической точки зрения. Например, мы говорим о нехватке квалифицированных и патриотически настроенных кадров. В более широком смысле речь идет о подходах к отбору кадров, их продвижении по службе, обеспечении политической нейтральности, вопросе профессионализма государственных служащих, соответственно — их профессиональной подготовки, требованиях к личным качествам, этическим нормам поведения, экономической основе государственной службы, социальных гарантиях и многом другом. Собственно, все указанное ими — не что иное, как составляющие основных целей и задач реформы государственной службы, которая реализуется в Украине.

Сейчас она стремится к обновлению на основе лучшего европейского опыта и с учетом собственных национальных традиций. Их изучение и выявление возможностей применения при изменившихся условиях — не менее важная и необходимая составляющая реформирования, чем современные принципы и принципы. То есть можем утверждать, что речь идет о территории, где история государственного управления тесно взаимодействует с его практикой, способствуя друг друга в достижении своих целей.

Хотя Павел Скоропадский родился за пределами Украины, в Висбадене (Германия), но его семья непосредственно связана с Черниговщиной. В Тростянце (нынешний Ичнянский район) находилось ее родовое имение, где в детские годы воспитывался Павел. По воле своего деда, Ивана, здесь он впервые узнал, как выращивать хлеб и зарабатывать на жизнь. В Тростянце и на других исторических землях моей родной Чернигово-Сиверщины, в Стародубской гимназии, закалялись основы характера будущего военного, а для нас прежде всего — украинского политического и государственного деятеля, заложившего основы государственной службы Украины.

Владимир БОЙКО, Чернигов
Газета: 

НОВОСТИ ПАРТНЕРОВ

Loading...
comments powered by HyperComments