Провал: молотки, гвіздки і Східне партнерство
Якщо єдиний інструмент, що у тебе є, це молоток, виникає спокуса пошукати гвіздки. Враховуючи успішне розширення Європейського союзу на схід у 2004 році, виникла спокуса застосувати такий саме підхід і до інших країн-кандидатів. Були зроблені припущення, що народ та еліта кожної з держав підтримає членство в ЄС, але їм знадобиться невелика допомога у подоланні укорінених труднощів та відставання у розвитку. Та жорсткі але дружні умови від Європейського союзу допоможуть натиснути на потрібні місця.
Молоток може, за сприятливих умов, замінити викрутку. Можна забити гвинт у деревину так, щоб він слугував ширшій меті, навіть якщо результат не на найвищому рівні. (Пишу як сповнений ентузіазму але невмілий любитель проектів «зроби сам».) Отже, оснований на вимогах підхід Євросоюзу не дуже добре спрацював із Румунією та Болгарією, але зрештою спрацював. Багато хто погодиться, що занадто мало було зроблено, особливо що стосується організованої злочинності та корупції в Болгарії, та системи кримінального правосуддя в Румунії. Однак більшість людей погодиться, навіть будучи жителями одних з найбідніших та найгірш керованих країн Європейського союзу, що членство у ньому краще, аніж альтернатива, як для них, так і для Євросоюзу.
Але використовувати молоток у тому випадку, коли вкрай потрібен гайковий ключ, це помилка. І ЄС продовжує робити помилки із країнами Східного партнерства, такими як Вірменія, Азербайджан, Білорусь, Грузія, Молдова та Україна. Населенню їх може (у деяких випадках невиразно і скептично) подобатися ідея європейської інтеграції, але у більшості столиць (Кишинів – головне виключення, а Тбілісі – часткове і можливе) ті, хто при владі, не прагнуть, щоб їх держави стали частиною європейської родини. Ці політики не хочуть ставати комісарами або членами Європарламенту. Єдине, чого вони жадають, це залишатися при владі та збагачуватися (все більше і більше).
Основна помилка політики Східного партнерства – припущення, що країни-учасниці в основі своїй такі ж, як і попередні члени когорти, тільки трохи бідніші, перебувають у невигідному становищі й розташовані трохи далі територіально. Часто згадувана відсутність у ЄС апетиту щодо експансії – теж проблема, але другорядна. Якби країни Східного партнерства були вміло керовані, процвітали та прагнули приєднатися до Європи, інші хвилювання просто би зникли. Зараз легко забути, наскільки химерною деяким західним європейцям колись здавалася ідея вступу Польщі та Балтійських країн до ЄС, у ті дні екзотичних та запеклих політиків-популістів, про яких вже ніхто й не згадує (пам’ятаєте Станіслава Тиміньського, Ююрі Тоомепуу, Йоахіма Зігеріста? Ні, я так і думав).
Політика Східного партнерства пропонує пакет привабливих заходів. Доступ на ринок товарів та послуг; регулятивні норми, що допомагатимуть створити хороший уряд в стилі ЄС; зустрічі бюрократів та політиків, які хочуть обмінятися ідеями та створити мережу організацій зі своїми європейськими колегами. Саме це і пропонує Угода про асоціацію з Європейським Союзом, що розглядається перед самітом у Вільнюсі, який відбудеться у листопаді.
Отут і з’являється другий аргумент за Східне партнерство – геополітика. Хоч в ідеальному світі політики Брюсселя і бажали б найкращого, вони б також бажали уникнути найгіршого – щоб країни Східного партнерства поверталися назад на орбіту Росії. (А у випадку з Білоруссю слід сказати «залишалася», а не «повернулася».) Геополітична програма включає більше пряників, аніж батогів. Росія теж може запропонувати свої засоби заохочення. Деякі відображають найменш привабливі аспекти пострадянської політичної культури: взаємодія секретної поліції проти дисидентів, дешевий газ, прибуткові особисті можливості в сфері енергетики і тому подібне. Нещодавно Росія запропонувала українському керівництву 10 млрд. доларів, якщо воно не підпише Угоду про асоціацію, яку пропонує Брюссель.
Однак помилкою буде проігнорувати інші аспекти пропозицій Росії, які добре всім відомі. Серед них безвізовий режим в’їзду до Росії (важливий для тих, у кого там родичі); відносно вільний доступ до ринку праці; дешева освіта (для білорусів безкоштовна); доступ до величезного російського ринку товарів та послуг. ЄС не легко суперничати з ними ні по формі, ні по змісту. Для країн, підприємств і особистостей без мовних навичок і знань культури, необхідних для ведення бізнесу в ЄС, відсутність яких призводить до виникнення значних бюрократичних та фінансових труднощів, «східний варіант» більш привабливий.
Позиція ЄС у переговорах найкраще спрацьовує з тими країнами, які хочуть ввести єдину нормативну базу, але зіткнулися з короткочасними труднощами переходу (через лобістів, недостачу інституційних потужностей чи історичної спадщини). ЄС може допомогти урядам таких країн пройти через короткочасні болючі заходи і підсолодити пілюлю тимчасовим послабленням вимог і додатковою готівкою. Та коли політична воля відсутня, пряники Євросоюзу не такі смачні, а батоги не мають бажаного ефекту. В результаті ЄС починає вести переговори сам із собою: головне питання в тому, наскільки сильно він зможе поступитися у вимогах на одному фронті, щоб досягти успіхів на іншому.
Євросоюз ризикує мати слабкий вигляд на всіх фронтах. У нього немає потужності та волі насаджувати імперіалістичну політику на східних кордонах – як це робила Америка під час Холодної війни в Африці, Азії та Латинській Америці. Такий підхід вимагає укладення угод з неприємними режимами країн, щоб обдурити іншу сторону чи підірвати її віру в свої сили. Залишається сподіватися на те, що крихти свободи та справедливості можуть розсипатися по дорозі, чи що з часом поганий режим поліпшиться. Навіть якщо ні, геополітична вигода варта цих інвестицій.
Євросоюз не лише не має потужності та волі проводити основану на цінностях політику. Адже в такому разі, за необхідності, доведеться ігнорувати кримінал, самодержавні та некомпетентні режими, і вести справи напряму з громадянами. Однобічне регулювання видачі віз (чи спеціальних проїзних документів затверджених ЄС) – це одне, а от введення політики (знову ж таки однобічне), за якої студенти країн-учасниць Східного партнерства змогли б навчатися в університетах ЄС безкоштовно – це інше. А підтримка про-демократичних груп та груп за права людини з єдиною метою зміни режиму – це зовсім третє. Цей останній підхід було випробувано на Білорусії, напрочуд безуспішно. Тепер апетит до будь-яких послідовних підходів, основаних на цінностях, практично зник.
Отже, спектакль триває. ЄС вимагає багато від країн Східного партнерства. І не ставить себе на їхнє місце. Можливо, президент України Віктор Янукович і погана людина, яка вирішила перетворити країну на сімейний бізнес. Це сумно. Та нема сенсу вдавати, наче він інакший. Чому ЄС вимагає від нього зруйнувати систему, на якій базується його влада, піддати його економіку болючим економічним пертурбаціям, і випустити його найзапеклішого ворога, Юлію Тимошенко, ув’язненого лідера опозиції, з тюрми? Поставивши такі умови і отримавши взамін порожні обіцянки, ЄС намагається розкрутити їх. На додачу до головного сюжету, Німеччина, можливо трохи нерозважно, оголосила звільнення Тимошенко умовою для укладення Угоди про асоціацію. Польща не погоджується: вона має бути за ґратами, хоч може і не за тим обвинуваченням, за яким там опинилася. Польські посадовці хочуть, щоб Угоду про асоціацію з Україною було підписано, навіть якщо Тимошенко буде в тюрмі (і здається, вона сама погоджується з такою позицією).
Із Білоруссю та сама історія. Аляксандр Лукашенка не любить ЄС, бо той спробував його скинути, і зневажає її, бо спроба вийшла невдало. Він відчув на собі непослідовність політики Брюсселя, подвійні стандарти (в Азербайджані порушень прав людини більше, та до нього ставлення м’якше), і нездатність деяких країн ЄС (Австрія – відомий приклад) дотримуватися спільної лінії.
Але білоруський лідер ніколи не тішився з абсолютної приналежності до табору Кремля. Він хоче мати вибір, і це створює можливість для ЄС. Можливо, (хоч дехто заперечує) настав час знову запропонувати гілку оливи. Якщо режим випустить усіх політичних в’язнів, білоруському міністру закордонних справ принаймні дозволять приїхати на саміт у Вільнюсі. Цей крок нічого не змінить для Білорусі. Та це буде похвально з точку зору людяності, і ЄС не доведеться соромитися порожнього крісла в Мінську.
Мені шкода литовських дипломатів, які намагаються вивести цей спектакль на сцену. Вони висококваліфіковані, чесні, приємні і набагато краще знають вищеназвані країни, аніж більшість їхніх колег1 із країн-членів ЄС та Європейської комісії. Та якщо вам дали в руки молоток, коли вам потрібен гайковий ключ, зробити ви можете небагато: постукати там, постукати тут, і сподіватися на краще. Найбільше у східній політиці ЄС заспокоює не Східне партнерство, а послідовна політика стосовно Росії. Якби 10 років тому хтось сказав, що Європейська комісія зруйнує бізнес-модель Газпрому, це здалося би фантазією. Але саме це відбувається зараз – частково завдяки зусиллям відділів з питань енергетики та конкуренції, а частково через зміну обличчя міжнародного ринку газу2. Те, що країни Центральної Європи та Прибалтика, яких раніше вважали політичними і економічними слабаками, стали для Німеччини важливішим торговельним партнером, ніж Росія (навіть включно з нафтою та газом), суттєво змінило підхід Німеччини. Такою ж умовно є нова роль Польщі як близького та надійного союзника. Коли клімат змінюється в Берліні, результат відчувається в Брюсселі.
Та щодо кількох наступних місяців це мало обнадіює. Мій прогноз такий: після місяців порожніх жестів і ще більш порожніх слів Вільнюс буде «булькою» в плані практичних результатів, але успіхом у плані дипломатичного процесу. Молдова стане очікуваною історією успіху, Вірменія – неочікуваною. Білорусь зробить перші кроки і буде символічно присутня, але в подальшому це не матиме ніякого значення. Азербайджан поставиться до події з презирством: він знає, що нафта та газ покривають питання прав людини. Він уже влаштував надзвичайний піар-наступ3 у Раді Європи. І вважає, що з ЄС буде те саме.
Щодо Грузії нічого не можна сказати напевно: уряд Бідзіни Іванішвілі висловлює прихильність до європейських цінностей, вряди-годи мститься політичним опонентам, закриває очі на дрібну корупцію (майже цілковите викорінення якої було одним із головних досягнень у роки Саакашвілі) і не розуміється на економіці. Навіть найдосвідченіші спостерігачі за Грузією не можуть припустити, якою буде ситуація у цій країні напередодні самміту у Вільнюсі. Вона може владнати політичні конфлікти за допомогою добре організованих президентських виборів, або ці конфлікти її поглинуть.
Звичайно, під великим питанням залишається Україна – вона більша, ніж решта країн разом узяті, і важче піддається впливу Брюсселя і Москви. Якщо Угода про асоціацію з нею не буде підписана, увесь підхід загалом доведеться переглянути. Якщо підписання відтермінують, на жаль, буде оголошено перемогу і спектакль Європейського партнерства залишиться у своєму нинішньому форматі. Європа може зробити більше; її платники податків і громадяни заслуговують на краще. Згідно з дослідженнями Reality Check, проведеними СЕРІ, еліта в регіоні більше не представляє людей, якими керує4. Попри розчарування і провали минулих п’яти років, вони зберегли вперту віру у бажаність (якщо не практичність) інтеграції в ЄС. Глибокі зміни, що зародилися в суспільстві, яке виникло після краху СРСР, послабили вплив еліти на людей. Можливо, політичний плюралізм, вільна преса та верховенство права тут недосконалі або й відсутні поготів, але очікування людей зараз є чіткішими ніж будь-коли5.
Навіть якщо про членство в ЄС у близькому майбутньому не йдеться, великим практичним завданням є використання повною мірою угод про асоціацію, щоб підтримати економічне зростання в країнах Східного партнерства. Історії успіху, які пов’язані з кращою інфраструктурою, кращим доступом до ринку чи зростанням ролі інституцій, можуть підтримати ідею європейської інтеграції як такої, що приносить практичну користь. Цей месидж буде сильнішим, якщо російська економіка ослабне під впливом нижчих цін на газ та нафту. Друга сфера, якій треба приділити увагу, ближча до дому. Консолідація минулої хвилі розширення ЄС ще не завершена. Поки що «історія успіху» польського, угорського, балтійського, румунського і словацького членства не є такою захоплюючою, якою має бути. Створюється загальне враження, що там панує економічне безладдя і масштабна міграція, яка супроводжується соціальними стресами, набагато вищі ціни та обіцянки, що завтра буде краще. Процвітання в східних регіонах «нових» країн-членів могло б зіграти важливу роль для підтримки трьох «західних» країн Східного партнерства.
Але головний урок - впоратися з тим, що я вище назвав «наріжним недоліком» Східного партнерства: зосередженістю на роботі з егоцентричною, авторитарною і головним чином ворожою елітою. Саме це загнало ЄС у пастку виснажливого дипломатичного процесу, який підриває довіру до нього, і перемовин стосовно символічних, швидше ніж реальних речей. Цей підхід досягне логічного завершення на саміті у Вільнюсі. Майбутнє Східного партнерства має бути більше бюрократичним і менше дипломатичним. Воно має зосередитися на підтримуванні «м’якої сили» ЄС у країнах Східного партнерства, стимулюючи і висвітлюючи історії успіху європейської інтеграції, в економічній, культурній чи соціальній сферах. Просування цього процесу ослабить безрадісний політичний консенсус, що існує зараз – і в столицях країн ЄС, і в Баку, Кишиневі, Києві, Мінську, Тбілісі та Єревані. Та для цього потрібні нові інструменти та нові вміння. Але ніхто не каже, що молоток – це все, що ми маємо.
1. Вони також мають справу з ослабленим урядом, до складу якого входять політики та партії з дезорганізуючими близькими зв’язками з Москвою, та з головою держави чия любов до світу рампи не завжди відповідаю рівню виконання.
2. За посиланням доповідь Алана Райлі про революцію сланцевого газу http://www.statecraft.org.uk/research/geostrategic-implications-shale-ga... а також http://fuelfix.com/blog/2013/07/01/happy-4th-of-july-a-salute-to-shale-n...
3. За посиланням блискуча доповідь «Дипломатія ікри» Джералда Клауса, голови Ініціативи Європейської Стабільності http://www.esiweb.org/pdf/esi_document_id_131.pdf
4. Деталі проекту Reality Check: http://www.cepolicy.org/projects/reality-check-eastern-partnership-polic...
5. http://www.cepolicy.org/publications/what-eastern-europeans-think-about-...
Едвард ЛУКАС є старшим науковим співробітником СЕРІ та редактором Міжнародного відділу в The Economist
