Чотири «не» від «низів»

Ще в грудні минулого року глава держави подав до Верховної Ради проєкт закону про внесення змін до Конституції України в частині децентралізації. Але він спричинив жваву дискусію в експертному середовищі, місцевому самоврядуванні та суспільстві загалом, що змусило Президента вже за місяць відкликати запропоновані зміни і відправити їх на доопрацювання. До процесу формування нової редакції змін до Конституції щодо децентралізації вирішили залучити регіони. Минулого тижня публічні обговорення відбулися в східних та південних областях. А в понеділок, 2 березня, консультації провели у Вінниці. Участь у них взяли представники влади, місцевого самоврядування та профільних організацій з Вінницької, Тернопільської та Хмельницької областей.

Відкриваючи зібрання, народний депутат від партії «Слуга народу» Віталій БЕЗГІН запевнив, що Верховна Рада погодить лише ті зміни, які будуть задовольняти органи місцевого самоврядування і разом з тим передбачатимуть нагляд за законністю прийнятих рішень на місцях. Він додав, що протягом останніх 5 років уже були чотири спроби внесення змін до Конституції щодо децентралізації влади, але вони по суті провалилися. Очевидно, під час реєстрації попереднього законопроєкту було подано недостатньо інформації і не відбулися обговорення з лідерами місцевого самоврядування та представниками на місцях. Тому вирішили, що нова спроба і підхід буде суттєво відрізнятися.

«Це не має бути законопроєкт Зеленського, не має бути законопроєкт монобільшості чи інших парламентських фракцій. Це має бути законопроєкт представників місцевого самоврядування, а ми маємо бути провідниками», — відзначив він і разом із колегами-нардепами Ларисою Білозір та Аліною Загоруйко закликали усіх учасників консультацій до конструктивної роботи.

НЕ ЗАЛИШАТИ БІЛИХ ПЛЯМ

Якщо коротко, то згаданий вище законопроєкт передбачає наявність трирівневої системи місцевого самоврядування — муніципалітет-округ-область. На кожному з рівнів місцеві ради утворюють власні виконавчі органи, а їхніми очільниками стають голови відповідних рад. Адміністративний нагляд за діяльністю органів місцевого самоврядування, а також центральної влади на місцях здійснюють префекти. І власне вони можуть блокувати рішення місцевих рад, а їхні дії доведеться оскаржувати в судовому порядку. Власне саме роль префектів найбільше насторожує голів ОТГ, бо їхні обов’язки розписані ретельно, а от зобов’язання не зовсім. Тому ключовим питанням обговорення у Вінниці стало розмежування повноважень і запобігання дуальним функціям, що на рівні громад може призвести до конфліктів.

«Чому взагалі обговорюється питання внесення змін до Конституції? Передусім для того, щоб завершити реформу з децентралізації, не залишаючи білих плям. Наразі в нас хаотично визначена і виписана система адміністративно-територіального устрою, а все через те, що в Конституції закладене несправжнє місцеве самоврядування, — визнає радник прем’єрміністра України з питань децентралізації Іван ЛУКЕРЯ. — Якщо на базовому рівні в нас є міський голова, депутати, виконавчі органи, то на обласному рівні такого немає. Ба більше, в нас апріорі закладене дублювання повноважень між виконавчою владою і місцевим самоврядуванням. Через це виникають конфлікти, бо повноваження мають ОТГ, а управління здійснюється через райради і РДА. На часі — впорядкувати всі ці питання».

Ключові аспекти, які потребують консенсусного узгодження на місцях, визначили 25 лютого під час масштабного експертного обговорення змін до Конституції. Перше питання, яке треба врегулювати, це адміністративно-територіальний устрій, тобто яким він має бути: трирівневим — громада — округ — область чи дворівневим, без районів (округів). Друге питання — повноваження і нагляд, оскільки в основі реформи закладений базовий принцип, тобто фінанси йдуть за повноваженнями до спроможних громад, які готові надавати широкий спектр якісних соціальних послуг. І нарешті найбільш дискусійне питання — це розмежування повноважень на регіональному рівні та підпорядкованість громад — кому і для чого?

«Значна частина громад виступають за те, щоб між ними не було жодної диференціації, тобто сільські, селищні та міські — всі рівні, бо по суті вони є первинними одиницями адмінтерустрою, а тому мають однаковий обсяг повноважень і повинні виходити на прямі міжбюджетні відносини з Мінфіном. Деякі пропонують відмовитися від районних рад, бо хочуть напряму підпорядковуватися області, хоча це досить дискусійне питання, — продовжує Іван Лукеря. — Тому поки ми ретельно не розмежуємо повноваження між органами державної влади та органами місцевого самоврядування на всіх рівнях, дискусії залишатимуться. Крім цього, треба напрацювати чіткий механізм взаємодії держави й органу місцевого самоврядування. Громади погоджуються з тим, що центральний орган повинен мати загальну юрисдикцію на території, але не має тиснути і блокувати рішення місцевих рад».

НЕ СТВОРЮВАТИ КОНФЛІКТІВ

Власне, найбільші побоювання голів ОТГ стосуються ролі і функцій префекта. Хто він буде — наглядач чи помічник від держави? Голова Асоціації ОТГ Хмельницької області, міська голова Дунаєвецької ОТГ Веліна ЗАЯЦЬ каже, що запропонований законопроєкт змін до Конституції має не лише нечіткі визнання обов’язків і зобов’язань представника центральної влади, але незрозумілі поняття. Як приклад, вона наводить статтю 140, у якій закріплюються різні терміни (назви) виконавчих структур рад. Для громад — виконавчі органи, а для окружних та обласних рад — виконавчі комітети, а отже, припускає вона, і обсяги повноважень та структури можуть бути різними.

«Така двозначність безпідставно роз’єднує загальну мету і цілі місцевого самоврядування базового, субрегіонального, регіонального рівнів та не відповідає вимогам Європейської хартії, — зауважила Веліна Заєць. — Кожен з нас — «народжених децентралізацією» — дорожить своєю громадою, бо має помітні результати роботи, і ми не готові відступити від тих принципів, які прописані в Європейській хартії, і не дозволимо звужувати статус органів місцевого самоврядування, що є загрозою в подальшому розвитку місцевого самоврядування...

Децентралізація мала на меті формування ефективної системи місцевого самоврядування, тобто організації влади для громадян. Ми в Асоціації провели експертне обговорення попередніх проєктних пропозицій щодо внесення змін до Конституції України і напрацювали ключові позиції. По-перше, зупинка та скасування актів місцевого самоврядування має здійснюватися виключно в судовому порядку По-друге, голова громади та ради повинні мати п’ятирічний термін перебування на посаді. По-третє, впровадження двох рівнів місцевої влади — місцеві та обласні ради, без районних рад. Кожна громада підзвітна обласній раді та депутатам, яких обрали. Четверте, голова громади може мати інші представницькі мандати для можливості представляти свою територію в обласній раді. І найголовніше, держава має гарантувати повне забезпечення повноважень, нагляд — тільки за делегованими повноваженнями».

НЕ ЗВ’ЯЗУВАТИ «РУКИ І НОГИ»

Підтримує колегу з Хмельниччини і голова Зборівської міської об’єднаної громади Тернопільської області Руслан МАКСИМІВ. Громада, яку він очолює, об’єднує 16 тисяч жителів із 38 населених пунктів, або 16 сільських рад. Крім Зборівської ОТГ, у районі створено ще три громади, сіл поза межами ОТГ залишилося не багато, але райдержадміністрації, як і райрада, функціонують, ба більше, час від часу намагаються диктувати умови, яким мають підпорядковуватися громади.

«Зараз ОТГ мають більше можливостей залучати кошти і розвиватися, а РДА доживають останні дні, це дратує деяких керівників, і вони починають вставляти палиці в колеса. От наша громада за два з гаком роки, завдяки перерозподілу коштів, зуміла модернізувати опалення в школах, замінити покрівлі, поліпшити матеріально-технічну базу соціальної сфери, придбати техніку, — розповідає Руслан Максимів. — Оскільки ОТГ розташована в сільськогосподарському районі, то вагомою перевагою децентралізації стало отримання земель. Минулого року ми виставили 60 га землі на оренду і переможець торгів тепер сплачує до бюджету 780 тисяч грн оренди. Бюджет зріс у рази. Так, проблеми залишаються, але не треба нам зараз зв’язувати руки і ноги новими положеннями. Якщо держава дає можливість управляти на місцях, то потрібен не префект з контролюючими функціями, а помічник. Дивує й норма терміну обрання голови та депутатів на один рік. Що можна результативного зробити за один рік? Нічого! Навіть школу утеплити не встигнеш. Тому таке положення вважаю невиправданим».

НЕ ЗАХОДИТИ ЗА «ЧЕРВОНІ ЛІНІЇ»

Після загального обговорення змін до Конституції учасники почали працювати в панельних дискусіях. Кожен регіон намагався дати власну детальну оцінку ризиків та загроз, а також напрацьовувати консенсусні положення, які б дали можливість успішно продовжити та завершити реформу децентралізації. В підсумку найбільш дискусійним питанням знову ж таки став формат адміністративно-територіального устрою: одні учасники відстоювали погляд, що в Україні не має бути районів (округів), лише громади і області, інші стояли на своєму і переконували в доцільності трирівневої системи: муніципалітет — округ — область.

«Суперечностей у цьому питанні насправді дуже багато. З самого початку концепція місцевого самоврядування передбачала збереження трирівневої системи. І цього дотримувалися всі роки реформи. Власне, зміни до Конституції, які були внесені Президентом у грудні, також містили три рівні територіальної організації влади: громади, які формують округи, а округи формують область. При чому на всіх рівнях передбачені органи місцевого самоврядування. А це означає, що управління всіма послугами перейде на виконкоми відповідних рад, як у громадах, так і в окрузі чи області. Також передбачалося, що в округах та областях будуть ліквідовані місцеві державні адміністрації, а натомість створені префектури, як представництва центральних органів виконавчої влади, які в тому числі здійснюватимуть контроль відповідно до законодавства, — пояснює голова ГО Ресурсно-інформаційний центр «Громади Вінниччини» Андрій КАВУНЕЦЬ. — Але головним питанням залишається невизначеність чіткого переліку функцій округу. Оскільки таких функцій на сьогодні є досить мало (більшість передані на рівень громад), то окремі експерти почали говорити про недоцільність створення органів місцевого самоврядування в округах, водночас ніхто не відмовлявся від ідеї створення префектур у округах. І саме тут виникла проблема — який сенс створювати округи, в яких не буде власного органу місцевого самоврядування, не буде достатньої кількості функцій, але будуть створені префектури?

У Польщі, до речі, аналог наших майбутніх префектур — адміністрація воєводи — функціонує лише на рівні воєводства, тобто області, що цілком зрозуміло, бо вони виконують наглядову функцію. І цього достатньо для нагляду за рішеннями всіх місцевих рад області. А на рівні громади (гміни) та округу (повіту) в Польщі функціонують виключно органи місцевого самоврядування, хоча й у поляків сьогодні точаться активні дискусії щодо доцільності збереження повітів. Тому компромісним рішенням може стати перехід на дворівневу систему — громада та область, але на обох рівнях буде представлено місцеве самоврядування».

Публічне обговорення у Вінниці показало, що наразі відсутня чітка інформація як відбуватиметься розмежування повноважень між областю, округом і громадою, ба більше — не визначено функціоналу, хто що робитиме і за що відповідатиме, та як буде забезпечено фінансування виконання цих завдань. Це принципове питання, яке має бути закріплене в Конституції, хоча б у вигляді рамкового пункту про те, що функції та повноваження органів місцевого самоврядування різних рівнів не дублюються і не підпорядковуються одне одному. А детально — прописати ці повноваження в окремих законах. Друге побоювання, яке відчувають голови ОТГ, це сама діяльність префектів, бо тут також є нюанс.

«Текст змін до Конституції не дуже великий, але в ньому цілих дві статті детально описані, як префект може зупинити дію рішення органу місцевого самоврядування чи керівника громади. Якщо таке рішення несе небезпеку територіальній цілісності Україні, то він може розпустити раду і призначати тимчасово управляючого — і це зрозуміло. Прописано і те, що префект звертається до суду, що теж вимагатиме опрацювання детальної процедури, яка дасть можливість оперативно вирішувати такі звернення. Разом з тим не прописано жодним чином відповідальність префекта, — пояснює Андрій Кавунець. — От, до прикладу, може виникнути ситуація, коли через конфлікт префекта з керівником громади блокуватимуться всі рішення і громада просто не зможе нормально функціонувати. А суд може визнати рішення громади правомірними і відмовити префекту. А якщо таких випадків три чи п’ять поспіль? Адже це — свідчення некомпетентності префекта, а не громади. Тому, на мою думку, потрібно підготувати окремий закон про префекта, бо слід розуміти, що громади мають розвиватися, а не залежати від настрою представника центральної влади. Потрібно прописати «запобіжники», щоб держава не змінювала «правила гри» і не заходила за «червоні лінії».

Усі напрацьовані пропозиції у Вінниці та інших регіонах — це рамкові положення для формування детальних змін до Конституції в частині децентралізації. Як додає Андрій Кавунець, їх краще врахувати, щоб не провокувати конфлікти в громадах і регіонах загалом. Після того, як публічні обговорення відбудуться в усіх регіонах України, в Києві зберуться делегати з усіх регіонів, по шість від кожної області, щоби підсумувати результати публічних обговорень. Далі до процесу долучаться конституціоналісти та парламентські фракції, які готуватимуть текст майбутніх конституційних змін. Наступний етап — внесення законопроєкту змін до Конституції України на розгляд Верховної Ради. Але чи встигнуть нардепи внести зміни до Конституції, які стосуються децентралізації, до місцевих виборів? Питання часу. Хіба знову увімкнуть свій «турборежим»...