Доступно про децентралізацію

Минулого тижня після тривалого зволікання уряд, нарешті, затвердив методику, за якою в Україні може бути утворено нову матрицю територіальних громад. Що це означає, які наслідки матиме це для кожного громадянина та хто стоїть на заваді втілення цієї ідеї в життя «День» з’ясовував у інтерв’ю з провідними експертами в питаннях реформування місцевого самоврядування: директором з науки та розвитку Інституту громадянського суспільства, народним депутатом I скликання, заступником міністра регіонального розвитку та будівництва України (2008—2010)  Анатолієм ТКАЧУКОМ і директором Інституту розвитку територій, народним депутатом VI скликання, директором Департаменту місцевого самоврядування та адміністративно-територіального устрою Міністерства регіонального будівництва (2007—2010) Юрієм ГАНУЩАКОМ.

— «Якщо децентралізація не почнеться згори, її почнуть знизу». Ці слова тепер уже колишній губернатор Дніпропетровщини сказав у ефірі «1+1». Як ви їх розумієте?

Анатолій ТКАЧУК: — У грудні минулого року по приїзді з Дніпропетровська я зробив маленький коментар. Я був у обласній державній адміністрації, де зібралася велика нарада, і чув як виступав найближчий соратник Ігоря Коломойського. Його риторика нічим не відрізнялася від того, що транслювали представники «ЛНР/ДНР»: «Київ нас грабує», «ми самі все можемо зробити», і т.п. Якщо слова Коломойського з тієї ж «серії», то це справді небезпечно.

Загрозою є, так звані, регіональні еліти, які не можуть дорости до національного рівня, тому хочуть стати квазінаціональним рівнем. Утворення таких анклавів по Україні справді є загрозою.

Тому ми з колегами говоримо нашій владі, що сильна держава в Україні — це не «супервертикаль». Це — держава, в якій розумно розподілена влада між різними рівнями й органами. Таку складну систему складно зруйнувати і «підім’яти» під себе.

На горизонталі наших відносин «Україна-Захід» — «Україна-Росія» чітко видно хто з наших партнерів у якій «Україні» зацікавлений. Захід усіх наших президентів, Януковича в тому числі, штовхав у бік децентралізації і демократизації. В Кремлі того ж таки Януковича переконували в тому, що потрібна «жорстка вертикаль» і «закрутити гайки». Для чого? Відповідь проста — в Кремлі добре розуміють, що саме така модель влади в Україні є слабкою, понад те, вона повністю «лягає» в матрицю російської моделі. Таку Україну Росія легко «ковтає». Демократичну Україну з розумним розподілом повноважень на місцях просто так не інтегрувати в РФ.

«ФАКТИЧНО, РЕФОРМОЮ ДЕЦЕНТРАЛІЗАЦІЇ ОПІКУЄТЬСЯ ОДИН ГРОЙСМАН»

— Ви їздите Україною, на скільки сильним є ризик відцентрового руху регіональних еліт?  

Юрій ГАНУЩАК: — Слова Коломойського можна по-різному трактувати. Те, про що казав мій колега, відбувалося минулого року в Дніпропетровську, і не лише. Фіскальна децентралізація трохи втихомирила ситуацію. Утім, і завдала шкоди: дисбаланс після «вирівнювання» по доходах ми отримали завеликий, як на Європу — в три рази між містами, в два — між областями. Але говорити зараз, що нас «грабує Київ» не пристойно, бо фіскальна децентралізація чітко все розставила по своїх місцях.

Отже, слова Коломойського можна трактувати так: якщо Центр не буде активно робити, то все в реформі місцевого самоврядування, як і більшість того, що робиться зараз у країні, буде реалізовано на волонтерських засадах.

Ми зараз багато їздимо по Україні. Були у Львові, на Хмельниччині, Закарпатті, Одещині... І бачимо, що народ «б’є копитом»: давайте нам більше влади... Інституційної реформи з децентралізації немає. Коли ми працювали над нею в Міністерстві регіонального розвитку і будівництва, була чітко вибудована організаційна вертикаль, навчені люди як у центрі, так і в регіонах... За ті два роки ми зробили все: повний комплект документів, повномасштабне моделювання по всій території України... Але інституційно все ще нічого немає.

Фактично, реформою децентралізації опікується один Гройсман і Негода. Але Негода — це заступник міністра. І в нього ще купа обов’язків. Це — не той рівень, на якому ухвалюють принципові рішення.

Якщо така ситуація і немає можливості закріпити реформу децентралізації за Мінрегіонбудом, ми пропонували призначити уповноваженого з цієї реформи, як це відбувалося в Польщі. Ця людина не матиме «портфеля», але у неї буде вельми багато роботи із суміжними міністерствами.

Після фіскальної реформи найбільш зацікавлені в децентралізації міські голови міст районного значення. Тому що вони потрапили у «лещата». Фактично, навіть при практичному збільшенні бюджету (не обсягів, а можливостей ним розпоряджатися) у них забрали ті владні повноваження, за який вдячний електорат, це — дитячі садочки. Тепер це відповідальність районного бюджету. З управлінської точки зору, це логічно. Тому що на цьому рівні — сільські, селищні, міські ради — немає дитячих садочків, тільки третина обладнана амбулаторіями...

Закон «Про добровільне об’єднання» «каже» цим обуреним головам міст районного значення: «Хлопці, ви переходите у вищу лігу, тобто стаєте такими як місто обласного значення і район, лише після того, коли здійсните добровільне об’єднання відповідно до перспективного плану, який має бути затверджений областю і погоджений з Києвом.

А.Т.: — Продовжуючи тему тих, хто, як каже мій колега, «б’є копитом», то у нас на сьогодні справді є чітко виражені групи, які є або дуже сильними прихильниками швидкого об’єднання громад, або ж навпаки — різкими противниками. Перша група — це сільські ради, які розташовуються біля великих міст: обласних центрів, міст-мільйонників тощо. У них є ще нерозпродана земля, і достатньо податків... Наприклад, у Чабанах — чотири АЗС на одній трасі. Я взагалі не знаю куди вони діватимуть ці гроші, які збиратимуть з цих АЗС. Так от такі містечка будь-що хочуть об’єднатися, щоб їх не проковтнув Київ, чи інший обласний центр.

Друга група — це голови міст районних центрів. Вони достатньо потужні, але упосліджені тим, що на них серйозно впливає районна рада, районна адміністрація. Тому ідея фікс для них — це вихід на новий статус, який дозволить бути більш самостійними. І вони надзвичайно зацікавлені в тому, щоб зробити цей процес максимально швидко.

Третя група — це група противників — голови невеликих сільрад, що на периферії, і страшно бояться будь-яких рухів з об’єднання, тому що в них немає нічого, але є заробітна плата, яку бажано зберегти до пенсії.

Зараз з’явилася ще одна група противників — це районні ради невеликих районів. Тому що після реформи у них буде одна громада і тоді району не буде. Ідея голів таких районів дуже проста — не потрібно нічого міняти. Нехай будуть сільські ради, але всі повноваження — у нас, і ми будемо керувати. Вони бачать себе первинною ланкою в системі органів місцевого самоврядування, а сільські ради — це їхні «підлеглі»... Такої «загрози» раніше не було, і не було б, якби не проведена фіскальна децентралізація до самої реформи місцевого самоврядування.

Сама по собі фіскальна децентралізація — добра і потрібна справа. Але логічно її проводити на третьому етапі. Перший — територіальна основа. Другий — повноваження. І третій — наділення територій під повноваження ресурсами.

Але у нас у владі є так звані захисники трудового люду, які завжди всіх «захищають». От вони і сказали, що територіальну реформу робити ми не будемо, бо це шкідливо. Повноваження не передамо, бо це ж нас ослабить... Тому все це залишається так як є, а оскільки все впирається в гроші, то якщо ми не проведемо вирівнювання по доходах, загостримо міжрегіональні проблеми, то погоджуємось на третій крок — бюджетна децентралізація. В результаті логічна схема завалилася, і хочемо ми чи не хочемо, але після того як зробили третій крок, мусимо повернутися до першого.

— І переглянути третій?

А.Т.: — Ні. Перший крок тепер слід робити по факту наслідків третього.

— А дисбаланс між містами, про який сказав пан Ганущак, звідки він узявся?

А.Т.: — Якщо до грудня минулого року сільському голові було головним завданням жодний бізнес не пускати в село. Бо йому від того зиску не було, зате було багато проблем: дороги розбивалися, комусь під хатою бензином смерділо тощо. Оскільки до грудня минулого року, фінансування було по видатках. Якщо заробляли більше, ніж витрачали, різницю забирали. Менше — додавали. Тому краще нічого не мати, і сидіти на дотаціях. Тепер же все принципово змінюється. Якщо ти не створюєш умов, щоб у тебе на території з’явився бізнес, то завжди будеш у гіршому стані, ніж той, у кого ці умови є. От зараз по трасі їдеш, і не зовсім зрозуміло: в одному селі — чотири заправки, а поряд інше село — жодної. Тобто там спрацювала така ситуація, що один, не знаю, в чому була його зацікавленість, дав згоду на виділення землі, а інший — не дав. І тепер в одного — купа грошей, а в іншого — нічого. Адже що таке середня заправка? Це — 20 тисяч гривень прибутку в день. А це 5% акцизу, тобто 1000 гривень у день — у сільський бюджет. На порожньому місці! За рік          — понад 300 тисяч гривень. І це лише одна заправка.

Але це, звичайно, збільшує перекіс. Тому що в одних немає, в інших — є. І одні стають ще багатшими, а інші     — ще біднішими.

«ДО РЕФОРМИ 89% ОРГАНІВ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ БУЛИ ДОТАЦІЙНІ»

— Яка пропорція? Скільки таких, супербагатих і тих, які живуть на дотацію?

Ю.Г.: — До реформи 89% органів місцевого самоврядування були дотаційні. Із них 79% — глибоко дотаційні. Дотація становить більш ніж 50% їхнього бюджету.

Зараз говорити про дотації взагалі не можна. Бо вони йдуть до міст районного та обласного значення і районів. А це, приблизно дотація для 300 суб’єктів. А 11 тисяч органів місцевого самоврядування — сіл, селищ та міста районного значення — залишилися без дотації, тому що вони не підпадають під систему вирівнювання. Ті, які домовилися і мають тільки субвенції на освіту та дитячі садочки, отримують гроші із районного бюджету.

— Коли ви говорили про тих, хто підтримує цю реформу, то сказали «лише (!) Гройсман». У парламентсько-президентській республіці голова парламенту — це не так вже й мало, насправді. Тим паче що Президент визначив, що реформу децентралізації повинні розглянути на Конституційній комісії. Яка роль змін до Конституції в нормальному проведенні реформи місцевого самоврядування?

А.Т.: — Зміни в Конституції, — це, в основному, профанація. Повноцінний базовий рівень, що є найголовнішим — можна робити і без змін до Конституції.

Просто коли ми говоримо, що необхідно змінити Конституцію, то йдеться про те, що ми одразу одним махом хочемо зробити все і на районному і на обласному рівнях, — виконавчі органи, накачати повноцінними повноваженнями представництва.

Як правило, мало в яких країнах це робилося одразу. До цього потрібно дозрівати.

Якщо ми говоримо про райони, то можна зробити великі райони і там не потрібно повноцінного місцевого самоврядування, тому що там буде тільки два повноваження — охорона здоров’я та розміщення державних органів виконавчої влади. У району немає власних закріплених фінансових ресурсів. Тому там наявність районної ради та районного виконкому — досить сумнівна.

Що ж до обласного рівня — то тут головні повноваження — це регіональний розвиток, планування території області. Тому навіть нинішня модель, трохи модернізована через законодавство, підходить...

Якщо ми ставимо за мету робити швидкі та ефективні кроки — зміни до Конституції не потрібні. Якщо ж наша ціль — зробити все за один раз через Конституцію, то тут є проблеми.

І ще. Створена Конституційна комісія. А хто із фахівців, які особисто займалися практичною децентралізацією, у ній представлені?

— Хто?

А.Т.: — Ніхто. Я знаю, там є люди-науковці, які написали багато наукових статей. Але ніхто з них не займався предметними питаннями «в полі». Тому мене дещо насторожує, чи не буде зроблена спроба через всі ці «узгодження» провести кілька дурних норм, які стосуються, наприклад, особливих статусів, окремих районів, особливого представника Президента із незрозумілим місцем у системі. Але людям, які туди не потрапили, рота не закриєш. Але сьогодні таких людей, які можуть встати і сказати, що це все — дурня і цього не потрібно робити — значно менше.

Тому є такі ризики. Що ширший крок — то більше ризиків. Наша ідея — проста. Ми робимо маленькі кроки, але швидко та ефективно.

«НАШ ГОЛОВНИЙ ВОРОГ — ЦЕ «ШЕПТУН»

— Чому не вистачило політичної волі на реалізацію такого плану, який ви пропонуєте?

А.Т.: — Це запитання не до мене, а до партійних діячів.

— Але ви ж працювали радником Гройсмана, коли він ще був міністром.

Ю.Г.: — Не все, що радилось, виконувалось. Але все одно за вісім місяців було прийнято купу всього: концепція, Закон про співробітництво, Закон про об’єднання, зміни до бюджетного та податкового кодексів, підзаконних актів. Із цієї точки зору — прогрес дуже великий.

Але в березні минулого року, коли ми почали працювати із Гройсманом, ми малювали матрицю того, як це може бути. І сказали, що за два роки можна провести реформи. Тому в Концепції ми написали «2014 рік — прийняття всіх необхідних законів». Тепер 2014 рік ми «профукали». Зокрема, — Закон «Про об’єднання громад», який у липні чи серпні голосувався в парламенті і завдяки «Батьківщині» був завалений. Тому сьогодні говорити про те, що можна провести реформу ще до виборів цього року для мене виглядає дивним.

— Хто гальмує цей процес? У парламенті, кабміні, Адміністрації Президента?

А.Т: — Я думаю, що несформована сильна позиція трикутника «прем’єр — президент — парламент».

— У чому причина? Є різні бажання?

А.Т: — Я не знаю, зустрічаються вони чи ні, про що говорять... Тому що наприклад, коли Ющенко був президентом, то він попервах зустрічався з експертами. Я там теж бував, але ще не як радник президента. Експерти показували йому, що вдалося напрацювати, і які є моделі.

Зараз я не знаю, зустрічається прем’єр чи Президент з експертами. Голова ВР — зустрічається. Він створив відповідну групу. Без експертів ти не почуєш критики, конструктивних пропозицій.

— Тобто в Раду по реформах при Президентові не входять експерти з місцевого самоврядування?

— Річ навіть не в Раді. Найважливіше — це пряма комунікація носія знань з носієм ухвалення рішень.

Наш головний ворог — це «шептун». Це — людина, яку ніхто не бачить, вона не присутня в інформаційному просторі, але вона просто заходить до кабінету, де приймаються рішення, і розповідає, чому те чи те рішення не повинно бути прийняте. Оскільки це людина непублічна, вона не несе жодної відповідальності за те, що говорить.

— Що реформа принесе пересічним громадянам ?

Ю.Г.: — Що у нас зараз є? 488 районів і 177 міст обласного значення. Саме там, де надається 98% послуг. Це — освіта, охорона здоров’я та безліч інших адміністративних (соціальний захист, пожежна тощо) послуг. Коли ми робимо реформу адмінтерустрою, у нас суб’єктів стає приблизно 1000 — 1500. Але не 700.

Зараз є райони, де населені пункти розташовуються на відстані 80 кілометрів від районного центру. Хоча реальна зона впливу — 15 — 20 кілометрів. Далі — «мертва» зона.

Унаслідок територіальної реформи ми зробимо ці зони впливу ближчими. Фактично з’єднуємо місто із селом.

Більше того, у нас закінчується двовладдя — голови райдержадміністрації та міського голови... Бізнес страшно не любить двох речей. Перше — двовладдя, друге — безвладдя.

ДО ВИБОРІВ ПРОВЕСТИ РЕФОРМУ НЕРЕАЛЬНО

— У контексті проведення адміністративної реформи йдеться про те, що місцеві вибори цього року можуть бути перенесені. Це так? 

А.Т.: — Є дві позиції. По-перше — відтермінування виборів неможливо. Бо відкласти на два роки — неможливо. А на півроку — нічого не вирішує. Воно вирішило б, якби ми вже були на шляху, йшло б об’єднання і нам залишалося б всього трохи...

Тому залишається, як на мене, єдиний логічний шлях. Оскільки над Конституцією все одно працюють і нібито збираються її проголосувати. В перехідних положеннях потрібно прописати, що вибори 2015 року відбуваються на термін повноважень два роки. За два роки відбувається реформа, проводяться нові вибори — і все.

Можна зробити по-іншому. Прописати термін повноважень місцевого самоврядування три роки. І це було би правильно. Тому що п’ять років — це забагато. Я не знаю жодної європейської країни, де було б п’ять років. Навіть на провінційному рівні це — чотири роки, а на місцевому — два.

Ю.Г.: — Якби прийняли рішення, про яке говорив Анатолій Федорович Ткачук, — закрили б очі на те, що потрібно змінювати Конституцію. Затвердили перспективні плани, комплект законів, які стосуються адміністративно-територіальної реформи. І все. Вибори відбулися б на новій основі, решта — нам не цікава. А далі два роки робили б конституційні зміни... Це — ідеальний варіант, до нього готові.

— Але?

Ю.Г.:  — Але в тому, що в нас, як завжди, головою профільного комітету поставили члена фракції, яка саботує реформи.

— Які мотиви? Люди зацікавлені в збереженні системи, яка була?

А.Т.: — Ні. Відповідні фракції взагалі не зацікавлені бути в політичному просторі — або ти робиш реформу, або ти виступаєш проти. Оскільки в тебе не вистачає знань та розуму робити реформи, ти піаришся на тому, що говориш, як це погано. І отримуєш свої «плюси».

— Якби наше інтерв’ю читали Президент, прем’єр, щоб ви їм хотіли сказати?

А.Т.: — Що їм потрібно зустрітися із безпосередніми носіями знань. Без преси. Поговорити предметно. Потім зустрітися всім трьом, поговорити теж предметно, узгодити між собою спільну позицію. Без цього — нічого не буде.

Ю.Г.: — І забути цю «совкову» систему організації влади. Коли є офіційна влада і є реальна влада. І вона сидить на Банковій, ухвалює реальні рішення, але ні за що не відповідає. Всі президенти, точніше, їхні клерки, намагалися відновити цю річ. І так робиться сьогодні. Принаймні в Конституції давно вже було б затверджено. Чому? Тому що це — п’ять років, як проект лежить в усіх на столі. Але там є речі, які неприємні для Президента, і є речі, які неприємні і для уряду.

А.Т.: — Той, хто отримав владу, вважає, що він може найкраще нею розпорядитися. І тому йому щоразу потрібно все більше і більше влади. І він думає, що розширивши владу, він зможе дійти всюди. Насправді — це лише ілюзія. Тому що є фізіологічні можливості для контролю, і вони обмежені. Саме тому влада розподіляється по секторах, рівнях та повноваженнях. І тоді загальна структурована система забезпечує рух у цілому.

— Чи є майбутнє розвиненої цивілізованої України без адміністративно-територіальної реформи?

А.Т.: — Ні, звісно. Якби було, ми цим не займалися б.