Антидот конституційній кризі

Сумнівні рішення Конституційного Суду і Президента поставили під загрозу належне функціонування антикорупційного корпусу органів влади й усієї конституційної конструкції влади в Україні. Нагадаю, корупцію як соціальний інститут традиційно використовують російські спецслужби для зниження ефективності діяльності владних інститутів проти конкурентних держав. Із цих міркувань Росія і нав’язує дискурс про Україну як failed state (неспроможної держави).

Конституційний конструкт влади в Україні такий, що транзитом через Росію до нас перенесено семіпрезиденціалізм. У порівняльному конституційному праві домінує думка, що ця система успішно функціє у себе на батьківщині — Франції, де розвинута політична система й існують збалансовані відносини по лінії Національні Збори — Конституційна Рада. Тут важить ефективність сучасної системи публічної адміністрації, яка на засадах незалежності, прозорості та демократичної підзвітності має надавати якісні адміністративні послуги.

За таких обставин ухвалення Конституційним Судом України рішення № 13-р/2020 є доволі прикметним. Ним визнано низку положень антикорупційних законів неконституційними, оскільки, на думку КСУ, вони запроваджують контроль виконавчої влади над судовою владою, чим посягають на її незалежність. Судді Василь Лемак та Сергій Головатий в окремих думках наголосили відповідно, що це рішення не відповідає критеріям належної юридичної аргументації і те питання стосувалося насамперед демократичної підзвітності суддів, а не їх незалежності, оскільки за цим рішенням визнано неконституційним електронне декларування доходів та видатків суддів. Насправді, з точки позиціювання суддівської незалежності, вимога електронного декларування суддів своїх доходів і видатків не може розцінюватися як форма впливу на здійснення конституційного чи загального судочинства. Однак в Україні мало хто говорить про інші важливі моменти. Йдеться про те, що стосовно суддів загальних судів питання дисциплінарної відповідальності вирішує Вища рада правосуддя, а щодо конституційних суддів — сам Конституційний Суд на пленарному засіданні двома третіми від свого загального складу (тобто 12 суддів із 18 загального складу). Проте настільки серйозні питання взагалі чомусь не стали предметом перевірки з боку Конституційного Суду.

Натомість Президент В. Зеленський, який спирається на парламентську більшість, замість того щоб внести адекватні зміни в антикорупційне законодавство, вніс у Верховну Раду законопроєкт, яким запропоновано звільнити з посад суддів КСУ за їхню недоброчесність і заради відновлення суспільної довіри до КСУ як конституційної інституції на засадах конкурсу сформувати новий склад Суду. Такі ініціативи атакують конституційний континуїтет державних інституцій і виглядають як узурпація влади. Тому ця ситуація може стати своєрідним тригером, потенційно здатним докорінно змінити конституційну конструкцію влади. В Україні, як правило, така конституційна ентропія запускає механізм майдану/віче як форму демократичної підзвітності держави громадянському суспільству.

Є також інший бік такого підходу КСУ: наразі він займає крайню консервативну позицію щодо ідеї незалежних державних агентств, до яких належать незалежні регулятори та органи охорони правопорядку. Наприклад, у порядку попереднього судового перегляду конституційного законопроєкту КСУ визнав пропозицію щодо розширення повноважень Президента в частині створення незалежних органів охорони правопорядку та незалежних регуляторів таким, що суперечить поділу влади (висновок № 7-в/2019). До речі, КСУ вийшов за межі своїх повноважень, які визначені статтею 157 Конституції України, на предмет наявності скасування чи обмеження прав і свобод людини та ліквідацію незалежності України. При цьому з невідомих причин КСУ керувався приписами поточного законодавства, що ці органи нібито є «центральними органами виконавчої влади», хоча цей концепт є сумнівним щодо незалежних державних агентств, яким має бути гарантована незалежність від політичних інститутів влади (парламенту й уряду) та бізнесових кіл.

Це незалежні державні агентства за правовою природою. Вони мають формуватися президентом і парламентом за узгоджувальними процедурами. Серед цих органів є незалежні регулятори, які на засадах прозорості, незалежності та безсторонності повинні здійснювати регуляторні функції в банківській сфері, на ринку цінних паперів, енергетики, природних ресурсів, комунальних послуг, надання соціальних послуг тощо. Інші серед когорти незалежних органів — це спецслужби та органи охорони правопорядку. Загальною засадою тут є їхні підконтрольність та підзвітність парламенту. Тому з урахуванням реалій, щоб забезпечити належне урядування, необхідно внести відповідні зміни до Конституції України.

Наразі тут таке — органи публічної влади не вміють жити за правилами і процедурами. Це очевидно. Яка можлива національна платформа для спільнотворення за таких обставин, складно сказати. Запропонований суддею КСУ у відставці Володимиром Шаповалом варіант із проведенням національного референдуму є неприйнятним. Все ж таки Конституцію мають писати конституціоналісти, політологи, соціологи, економісти. Має бути заснована адекватна громадянська платформа. З плебісцитарною демократію завжди погано закінчують, де би то не було — нацистська Німеччина, перонізм в Аргентині, авторитаризм у Єгипті чи в сусідній Білорусі. Тут прийнятна модель лише установчих зборів чи запозичення нідерландської моделі. Згідно з останньою парламент домінує в цьому процесі, але конституційні зміни мають наслідком припинення його повноважень, дострокові вибори, а парламент наступної каденції має повторно схвалити зміни до Конституції.

Однак наразі слід заповнити вакансії в Конституційному Суді, для чого слід внести зміни у закон про КСУ, в якому все ж таки потрібно передбачити єдину конкурсну комісію для відбору кандидатів на вакантні посади конституційних суддів. Вона має складатися із авторитетних суддів КСУ у відставці, професорів конституційного та міжнародного права. До неї варто залучати авторитетних зарубіжних конституціоналістів, як це було із залученням Ганни Сухоцької до конкурсної комісії при Президентові Порошенку 2017 року.