Нація тримається духовними зусиллями особистостей
Євген Сверстюк – філософ, головний редактор газети «Наша віра», публіцист, колишній дисидент і політв’язень

Сектор безпеки: стан і напрями реформування

22 грудня, 2009 - 00:00
ФОТО РУСЛАНА КАНЮКИ / «День»

Забезпечення національної безпеки, що розуміється як стан захищеності суспільних цінностей та інтересів особи, суспільства і держави — провідна функція держави за будь-яких часів і будь-яких режимів. Без вирішення цих завдань у багатьох втрачається сенс у діяльності за іншими напрямами державної політики. Основне навантаження у справі забезпечення національної безпеки припадає на сектор безпеки. Отже, проблеми функціонування цього сектору та напрями його реформування мають складати особливий інтерес не тільки для держави, а й для суспільства загалом, особливо його активної і свідомої власної ролі частини, що від Гегеля називають громадянською. При цьому слід усвідомлювати як мінімум подвійну природу такого інтересу. По-перше, суспільство утворює й утримує державу та її сектор безпеки для захисту власних цінностей і інтересів, а, по-друге, діяльність органів сектору безпеки апріорі пов’язана з обмеженням прав і свобод людини та спільнот. Отже, стан і перспективи розвитку цього сектору мають бути предметом прискіпливої уваги громадян.

Натомість, як розповсюджене в Україні нехтування цією проблематикою, так і чисельні некомпетентні розмірковування на теми іноземного (російського/американського залежно від політичних уподобань) шпигунства є свідченням недостатньої зрілості суспільної дискусії на теми безпеки і держави.

Сектор безпеки складається із вищих органів управління, збройних сил, поліції у формі або в цивільному, жандармерії, служб розвідки, прикордонних служб, служб внутрішньої безпеки, а також міліції та озброєних формувань, які працюють на країну або пов’язані з нею (резолюція ПАРЄ 1713 (2007 р.). Нині державна складова сектору безпеки України включає ланку стратегічного управління і виконавчу ланку. Ланку стратегічного управління становлять Верховна Рада, Президент, Рада національної безпеки і оборони України, Кабінет Міністрів України, а виконавча ланка включає службу внутрішньої безпеки — Службу безпеки України; розвідувальні органи — Службу зовнішньої розвідки України; Головне управління розвідки Міністерства оборони України; Управління розвідки адміністрації Державної прикордонної служби України; поліцію — міліцейські підрозділи Міністерства внутрішніх справ України; жандармерію — Внутрішні війська МВС України та Управління державної охорони України, прикордонний контроль — Державну прикордонну службу України; сили оборони — Збройні сили України, Державну спеціальну службу транспорту Міністерства транспорту і зв’язку України, воєнізовані підрозділи Міністерства з питань надзвичайних ситуацій і захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи, Державну службу спеціального зв’язку і захисту інформації України. Також певним чином до сектору безпеки належить Державний департамент з питань виконання покарань.

Стратегічна ланка системи управління національною безпекою і сектором безпеки як її ключовою складовою, у загальних рисах не зазнала значних змін з часів свого формування (1991—1996 роки), попри суттєву трансформацію безпекової ситуації і конфігурації державної влади внаслідок конституційної реформи 2004 р. Водночас система органів сектору безпеки — у результаті перетворень 2004—2007 років набула більшої окресленості й чіткості. І ця суперечність складає суттєву проблему.

Напрям і зміст реформ у секторі безпеки протягом 2005—2009 років загалом визначався стратегічним курсом на євроатлантичну інтеграцію. Хоча, попри розповсюджені уявлення, Північноатлантичний альянс не має універсальних стандартів щодо організації безпекової сфери, проте, наявні усталені принципи побудови такої сфери в демократичних державах. Серед найважливіших — підпорядкованість безпекових інституцій політичному проводу держави, відкритість для демократичного цивільного контролю, законодавчо визначені процедури тимчасового обмеження прав людини в інтересах національної безпеки тощо.

До 2007 років зусиллями РНБО України та інших органів сектору безпеки із залученням експертів із країн НАТО було проведено Комплексний огляд сектору безпеки України, результати якого створили основу для опрацювання концептуальних документів щодо розвитку як держави, так і окремих органів цього сектору. Йдеться, насамперед, про Стратегію національної безпеки, Концепцію реформування кримінальної юстиції, Концепцію реформування СБУ, Концепцію реформування Державної прикордонної служби України та деякі інші. Водночас, ці документи мають далеко не однакову якість і ступень проробленості, наявні непоодинокі суперечності між їхніми положеннями, у багатьох концепціях відсутні дієві механізми реалізації. Як приклад слід навести Стратегію національної безпеки України, яка, попри доволі високі оцінки з боку як вітчизняних, так і закордонних експертів донині не стала керівництвом для дії, а залишилася черговою красивою декларацією в черзі інших програмних документів українських президентів і урядів.

Все це у сукупності суттєвим чином девальвувало значення зробленої роботи і зусиль, витрачених на неї урядовими та незалежними фахівцями. Виконання концептуальних документів у багатьох випадках обмежилося звітами-деклараціями і не принесло бажаних результатів. Проте, найбільшим позитивним наслідком концептуальної діяльності щодо розвитку сектору безпеки, здійсненої у першій половині каденції Президента України В. Ющенка стало формування загалом несуперечливого бачення майбутнього сектору безпеки України.

У 2008 році главою держави було ухвалено рішення про проведення другого Оборонного огляду, який триває донині. За його результатами будуть прийняті рішення про майбутній вигляд Збройних сил.

Реформи сектору безпеки не обмежувалися підготовкою програмних і стратегічних документів. Суттєві зміни відбулися у Збройних Силах, що протягом 2005—2008 років набували все більше рис, притаманних арміям країн євроатлантичної спільноти. Водночас, обмежене фінансування фактично звело нанівець досягнуті успіхи воєнної реформи і поставило Збройні Сили у 2009 році, за оцінками колишнього керівництва Генерального Штабу, на грань незворотних процесів розвалу.

Протягом цих років вдалося сформувати у загальних рисах систему розвідувальних органів. На основі Законів «Про розвідувальні органи України» «Про Раду національної безпеки і оборону України» було створено також діючий прообраз механізму управління цією системою.

Значних трансформацій зазнала Служба безпеки України. Від неї були відокремлені Департамент розвідки, перетворений у 2004—2005 роках на Службу зовнішньої розвідки України та Департамент спеціальних телекомунікаційних систем і захисту інформації, перетворений у 2007 році на Державну службу спеціального зв’язку і захисту інформації. Це дозволило позбавити СБУ багатьох невластивих функцій і сфокусувати роботу відомства на захисті внутрішньої безпеки України.

У листопаді 2005 року Президент України формально створив єдину систему моніторингу комунікацій, що підвищило можливості для здійснення контролю за реалізацією цієї надзвичайно чутливої для громадянського суспільства функції правоохоронних і розвідувальних органів.

Певних змін зазнали інші правоохоронні органи, насамперед МВС. Значного просування вдалося досягти у реформуванні Державної прикордонної служби України, яка почавши від пострадянських Прикордонних військ поступово набуває форм сучасної європейської прикордонної поліції.

Суттєві зрушення досягнуто у сфері забезпечення демократичного цивільного контролю. Два поспіль склади Комітету Верховної Ради України з питань національної безпеки і оборони України (керівники А. Кінах, 2006—2007 роки, та А. Гриценко, 2007 рік — до сьогодні) вжили рішучих заходів із налагодження дієвого парламентського контрою за діяльністю органів сектору безпеки. Було, зокрема, запроваджено практику виїзних засідань в органах сектору безпеки, в Комітету у постійному плановому режимі розглядалися нагальні питання розвитку і функціонування відповідних структур.

Посилилися можливості інституту Уповноваженого Президента України з питань контролю за діяльністю СБУ, зокрема цій посаді було надано статус заступника глави Секретаріату Президента України й останнім часом її займають цивільні.

В органах сектору безпеки принаймні з 2007 року, а в Міністерстві оборони, Внутрішніх військах, ще з часів Стратегічного бюлетеня, виданого при міністрі Є.Марчуку, щорічно видаються «Білі книги», суттєво активізовано роботу з громадськістю і пресою. Утворено діючі громадські ради при керівництві безпекових структур тощо. Водночас, ці процеси подекуди набували відверто гіпертрофованих форм.

2005—2009 роки для органів сектору безпеки характерні не лише позитивними зсувами та реформами. Провідною проблемою була відсутність елітного та суспільного консенсусу щодо української безпекової стратегії. Питання вступу до НАТО й реформування безпекових структур перетворилося на предмет галасливих заяв, і часом дотепного, але некомпетентного обговорення на численних телевізійних ток-шоу. Частішими стали блазенські заяви на кшталт: «весь світ переймається нанотехнологіями, а ми — НАТО-технологіями». Політична конкуренція, що набула в Україні відверто руйнівних форм, експлуатує проблеми безпеки, як чергове яблуко розбрату.

Політичний принцип призначень на адміністративні посади запроваджений в державній службі після 2002 року, після 2005 року поширився і на органи сектору безпеки. Це призвело до критичного зниження компетенції керівництва органів сектору безпеки. Показовим у цьому сенсі є випадок з призначенням у 2009 році на посаду заступника голови СБ України А. Кислинського, який, як виявило службове розслідування Головного управління держслужби, пред’являв фальшивий диплом про освіту. Загалом, відбулося суттєве оновлення кадрового складу органів сектору безпеки, в них фактично не залишилося носіїв радянської безпекової культури із відповідними позитивними й негативними наслідками.

Тривала поступова політизація безпекових структур. Критично посилилась небезпека втягування органів сектору безпеки у політичні конфлікти на боці різних політичних сил. Напровесні 2007 року дві безпекові структури (Управління державної охорони та міліцейські підрозділи спецпризначення МВС) опинилися на грані силового зіткнення, яке вдалося уникнути лише завдяки витримці особового складу цих структур. До цього також прислужилася багатополярність у системі органів виконавчої влади, коли Збройні Сили, розвідувальні органи і СБУ підпорядковуються главі держави, а інші органи сектору безпеки, насамперед МВС — керівнику уряду.

Послаблення керованості органами сектору безпеки сприяло до зростання в очах суспільства рівня корупції у безпекових структурах, а відповідно до падіння їхнього престижу. Органи сектору безпеки, насамперед СБУ, залучалися до виконання стратегічно важливих, але непритаманних ним завдань відродження національно пам’яті та інших.

Раду національної безпеки й оборони України значним чином використовували для вирішення тактичних політичних завдань, а не вирішення стратегічних питань національної безпеки України.

Все зазначене відбувалося на тлі стрімкого зростання внутрішніх і зовнішніх викликів і загроз національній безпеці України. Зокрема, після серпня 2008 року вперше за часів незалежності можна говорити про вихід силових засобів на авансцену міжнародних відносин у Центрально-Східній Європі. Посилилися спроби зовнішнього втручання у внутрішні справи Української держави. Йдеться зокрема про підтримку з-за кордону підривних організацій відверте введення антидержавної пропаганди тощо.

Підбиваючи підсумок, слід зазначити, що протягом 2005-2009 років у секторі безпеки України відбувалися суперечливі процеси. Проте їхнім інтегральним наслідком стало критичне послаблення інститутів та зменшення потенціалу Української держави протистояти зовнішнім і внутрішнім викликам і загрозам безпекового характеру.

За цих умов новообраний президент України має здійснити низку кроків, спрямованих на посилення можливостей українського сектору безпеки і підвищення керованості ним. Йдеться насамперед про такі заходи.

1. Нагальним є відновлення єдиної вертикалі управління сектором безпеки. Для цього слід передбачити відповідні положення у новій редакції Конституції, у Законах «Про Кабінет Міністрів», «Про Раду національної безпеки і оборони України», про органи сектору безпеки тощо.

2. Слід терміново посилити спроможність і ефективність стратегічної ланки управління сектором безпеки. Для цього слід, по-перше, нейтралізувати інституційне джерело конфліктів у президентській владі, сконцентрувавши повноваження з керування сектором безпеки в апараті РНБОУ. Варто суттєво скоротити штат цього органу і підвищити професіоналізм його співробітників за рахунок укріплення кадрового складу. У подальшому постає завдання підготовки змін до Закону «Про Раду національної безпеки і оборони України», чітко визначивши межі повноважень цього органу для уникнення конкуренції з Кабінетом Міністрів України. Потребує удосконалення система наукового забезпечення РНБОУ. Оновлене РНБО України повинно стати центром перетворень у секторі безпеки. Варто скористатися позитивним досвідом другої половини 90-х років і запровадити механізм гнучких робочих груп з розв’язання певних нагальних проблем.

3. Слід забезпечити фактичну деполітизацію діяльності органів сектору безпеки, насамперед МВС і СБУ. Зокрема, варто в реальності, а не лише на папері, здійснити розмежування адміністративних і політичних посад в органах сектору безпеки та забезпечити кадрову стабільність на адміністративних посадах.

4. У найстисліші терміни, відповідно до трансформації безпекової ситуації, необхідно опрацювати зміни до Стратегії національної безпеки та сформувати дієві механізми її виконання.

5. Потрібно узгодити концептуальні документи з реформування сектору безпеки, ухвалені протягом 2005—2009 років, взявши за основу напрацювання вищого рівня. Доцільно створити концепції і програми розвитку органів сектору безпеки на період каденції Президента, виходячи із нової редакції Стратегії національної безпеки.

6. Необхідно закінчити опрацювання й ухвалити Кримінально-процесуальний кодекс України на заміну застарілого кодексу 1960 року, прийняти Адміністративно-процесуальний кодекс. Варто прискорити розробку нових редакцій Законів про органи сектору безпеки, насамперед, про міліцію, про СБУ, про державну охорону, про внутрішні війська та інших. При цьому слід визначитися із статусом СБУ (правоохоронний орган чи спецслужба), а також Внутрішніх військ (у складі ЗСУ та оперативно підпорядковані міністру внутрішніх справ, окремо існуюча Національна гвардія, Служба правопорядку МВС чи щось інше). І, насправді, не так принципово яке рішення буде прийнято в обох цих випадках, як сам факт його прийняття і припинення дискусій. Варто удосконалити законодавство про охорону державної таємниці, ухваливши Закон «Про державні секрети». При цьому слід забезпечити баланс між інтересами громадянина і суспільства на доступ до інформації і інтересами держави щодо охорони таємниць.

7. На основі змінених доктринальних документів слід потрібно визначити чіткі і несуперечливі завдання розвідувальним органам і Службі безпеки України. Слід створити посаду помічника Президента України з питань розвідки як перший крок шляхом удосконалення системи управління.

8. Недостатнє фінансування Збройних Сил України вимагає вживання нестандартних заходів. Облік ЗСУ слід визначати, виходячи із умов позаблокового статусу України протягом найближчих п’яти років, а також із завдання та нанесення неприйнятної шкоди можливому агресору, насамперед у асиметричний спосіб. При цьому слід виходити із неможливості різкого збільшення фінансування оборонного бюджету. Отже, слід забезпечити кардинальне скорочення ЗС без втрати потенціалу для розгортання на їх основі повноцінної армії, сконцентрувавши наявні матеріально-фінансові, кадрові та інтелектуальні ресурси на двох-трьох основних напрямах. Йдеться насамперед про неядерні Стратегічні сили стримування, а також Сили спеціальних операцій. Практику же проведення військових парадів, важливих для патріотичного виховання, слід доповнити, а може й замінити, проведенням військових навчань в регіонах України.

9. Варто переглянути чисельність органів сектору безпеки відповідно до визначених завдань, а також фінансових можливостей держави. При цьому слід виходити із того, що фінансування українських органів сектору безпеки в розрахунку на одного співробітника в три рази менше, ніж у РФ, і в 1,2-20 разів, ніж у країнах НАТО. Водночас, чисельність українських структур суттєво перевищує чисельність відповідних органів європейських країн.

10. Особливу увагу потрібно приділяти якості персоналу органів сектору безпеки, забезпечивши посилення боротьби з корупцією на основі створення чітких процедур, а також підвищення матеріальної зацікавленості співробітників в їхньому моральному дусі.

11. Потрібно продовжувати розвиток відносин з НАТО на основі виконання річної Національної програми і розвитку можливостей співробітництва на робочому рівні. При цьому також необхідно прискорити розвиток практичних можливостей для співпраці України з НАТО в оборонній і безпековій площинах. У відносинах з ЄС доцільно поглиблювати програми з розвитку інституційного потенціалу, підсилення безпеки кордонів, протидії оргзлочинності і корупції. Доцільним виглядає розвиток взаємодії не лише Збройних сил, але й спецслужб як на інформаційному рівні, так і на рівні спільних операцій. Серед пріоритетних напрямів варто виокремити програми підготовки персоналу, а також протидію кіберзагрозам.

12. Необхідно підтримувати взаємовигідну взаємодію з безпековими інституціями країн СНД, насамперед Росії, беручи участь у спільних програмах боротьби з тероризмом, оргзлочинністию, корупцією тощо.

13. Слід вже нині активізувати опрацювання безпекових питань в межах підготовки до Євро-2012, у повному обсязі використовуючи можливості міжнародного співробітництва.

14. Потрібно прискорити впровадження сучасних інформаційних технологій в правоохоронних і розвідувальних органах, забезпечивши сумісність використовуваних систем. При цьому пріоритет слід надати програмі впровадження Єдиної комп’ютерної інформаційної системи правоохоронних органів з питань боротьби зі злочинністю.

Послідовне й цілеспрямоване вжиття зазначених заходів має суттєво підвищити потенціал органів сектору безпеки України та рівень її національної безпеки. При цьому слід підкреслити, що запропоновані дії не є програмою, а скоріше — переліком необхідних напрямів, тільки врахувавши які, а також наявні інтелектуальні, кадрові, матеріально-фінансові ресурси, внутрішньо і зовнішньополітичні обставини, пріоритети нового президента, можна визначити конкретні заходи.

Володимир ГОРБУЛІН, академік; Олександр ЛИТВИНЕНКО, доктор політичних наук
Газета: 

НОВИНИ ПАРТНЕРІВ

Loading...
comments powered by HyperComments