Історія – наука про людей у часі, наука, в якій безперервно треба пов’язувати вивчення мертвих з вивченням живих.
Марк Блок, французький історик

Чи бути децентралізації: Україна на роздоріжжі

13 січня, 2020 - 16:03

У Конституції Української Народної Республіки, прийнятої в 1918 році, було зазначено, що не порушуючи своєї влади, УНР надає своїм землям, волостям і громадам права широкого самоврядування, додержуючись принципу децентралізації. Історія – це наука, що вчить лише тих, хто хоче вчитися. Сто років назад Українська держава перебувала на роздоріжжі, і на жаль, не змогла впоратися із викликами тих бурхливих років.

Символічно, як легко можна провести паралелі між минулим та сьогоденням. Закріплення незворотності децентралізації шляхом внесення змін до Конституції є чи не найбільшим викликом перед Верховної Радою в новому 2020 році.

Поданий Президентом у грудні минулого року проект Закону про внесення змін До Конституції (щодо децентралізації влади) отримав чималу порцію критики як з боку місцевого самоврядування, так і від експертного середовища. Доопрацьована версія законопроекту, що з’явилася в доступі перед Новим роком, мала на меті виправити всі зазначені проблеми. На жаль, цього не сталося.

Якщо коротко, то доопрацьовано лише технічні деталі, по суті – це той самий законопроект. Старі проблеми майже не усунуто. Проект змін багато в чому суперечить сам собі. Недоліки не прибрані, водночас «зашито» збільшення впливу Президента.

Адміністративно-територіальний устрій

Ми знову отримуємо анонсований раніше устрій громада-округ-область. Водночас законопроект не дає чіткого визначення терміну «громада».

Згідно із запропонованими змінами громада водночас є суб'єктом місцевого самоврядування та базовою одиницею у системі адмінтерустрою. Також із контексту можна зрозуміти, що громада, як це є зараз визначено в чинному законодавстві, – це також і жителі певної території.

Далі пропонуються механізми віднесення громад до категорій сіл, селищ та міст, але це нелогічно, адже громада складається із кількох населених пунктів. Також перейменовувати можна буде лише цілі громади, тоді як можливість зміни назви окремого населеного пункту – села, селища чи міста не передбачено.

Залишається можливість встановлення статусу окремих адміністративно-територіальних одиниць виключно законами. Разом із відсутністю переліку областей це знову залишає невизначеність стосовно можливого особливого статусу для Донбасу.

Наявна норма, згідно з якою «територія України поділена на громади» – грубе порушення 132 статті Конституції, в якій зазначено, що територіальний устрій України ґрунтується на засадах унітарності, єдності та цілісності державної території. Дехто вбачає в цьому величезну зраду та ледь не прямі заклики до сепаратизму.

Органи місцевого самоврядування

Доопрацьованою версією повертається термін повноважень місцевих рад у п’ять років, як це є зараз. Позитивом є усунення норми про термін повноважень голови окружної та обласної ради в один рік. Пропонується обирати їх на весь термін каденції ради.

Чи не найбільше дискусій викликає наявність представницьких органів на окружному рівні, адже кошти на їх фінансування потрібно буде шукати саме в громад. Для забезпечення діяльності окружних рад до їхніх бюджетів буде спрямовано частину податків, що зараз надходять до бюджетів громад. При запропонованому усуненні об’єктів спільної власності громад як матеріальної основи місцевого самоврядування потреба в окружних радах зникає.

Рівне представництво громад в окружних та обласних радах – неоднозначна ідея. З одного боку здійснюється крок назустріч невеликим за чисельністю громадам, з іншого зменшується рівень представництва жителів великих громад.

На прикладі мого 15 округу, що на південному сході Вінниччини, значно легше буде стати депутатом окружної ради від Бабчинецької громади, що з населенням в 5 тисяч буде майже в десять разів меншою від Тульчинської громади, яка налічуватиме більше 45 тисяч жителів, оскільки квота виділятиметься незалежно від кількості мешканців.

Помилкою є віднесення виконавчих органів ради громади до органів місцевого самоврядування. Виконавчі органи рад – органи, які створюються для здійснення певних функцій і повноважень місцевого самоврядування. Наприклад, фінансовий чи земельний відділи, створені при місцевій раді, ніяк не можуть бути окремими органами місцевого самоврядування.

Префекти

Окремої уваги заслуговує префект та його робота. Звісно, держава повинна здійснювати нагляд та мати систему важелів та противаг задля контролю над своєю територією. Водночас в доопрацьованій версії законопроекту з’явилися нові норми, що викликають багато запитань.

Віднесення префектів до виконавчої влади – явна ознака посилення президентської вертикалі. Префекти мають здійснювати нагляд за місцевим самоврядуванням, а не бути представниками виконавчої влади.

Знову пропущено будь-які згадки про обіцяний кадровий резерв. Процедура призначення префектів залишається такою ж, як і для голів ОДА та РДА.

Також закладається правова колізія, коли префект під час здійснення своїх повноважень підзвітний та підконтрольний водночас двом різним гілкам влади – Президентові та Кабміну. 

Закладено можливість контролю лише за окремими типами рішень органів місцевого самоврядування. Не підлягають розгляду префектом питання, які не носять публічного інтересу, наприклад, виділення земельної ділянки конкретній людині. Таким чином усувається нагляд за актами індивідуальної дії – там, де якраз і є найбільші зловживання та корупція.

Залишився неповний перелік напрямів контролю за актами органів місцевого самоврядування, що зводиться лише до відповідності Конституції та законам. Таким чином не буде здійснюватися нагляд за виконанням інших нормативно-правових актів – указів Президента, постанов Кабміну, наказів міністерств тощо.

Новою редакцією передбачається, що префект спрямовує та координує діяльність територіальних підрозділів центральних органів виконавчої влади. Надання префекту можливості впливати на ЦОВВ у контексті його повноважень та механізму призначення – це знову ознака посилення президентської вертикалі.

Вибори та політична доцільність

Для місцевого самоврядування завершення реформи означає перш за все дату проведення місцевих виборів. Представлений у законопроекті механізм, на мою думку, є не зовсім досконалим.

Подив викликає норма, згідно з якою закон про адміністративно-територіальний устрій, що повинен визначити межі громад, округів та областей, приймається протягом 60 днів після набрання чинності змін до Конституції. Законодавчий орган в Україні – Верховна Рада, що може як проголосувати, так і не проголосувати. Зазначене ж формулювання ледь не зобов’язує парламент приймати закони.

Залишили ідею проведення перших місцевих виборів протягом 90 днів після набрання чинності закону про адміністративно-територіальний устрій. Прив’язка виборів до прийняття окремого закону не є логічною та явно прописується під політичну кон’юнктуру.

Загалом доопрацьована версія законопроекту є ані кращою, ані гіршою за першу версію, вона й досі далеко не досконала. Майже кожна запропонована нова стаття викликає шквал дискусій та обговорень. Представники місцевого самоврядування закликають не підтримувати зазначені зміни, одні експерти нещадно критикують запропоновану версію, інші намагаються знайти пояснення усім суперечностям.

На мою думку, завершити децентралізацію можна і без змін до Конституції, достатньо послідовного прийняття якісно підготовлених законів. До того ж під великим питанням, чи знайдеться 300 депутатів, що готові віддати свої голоси на підтримку такої суперечливої ідеї.

Зрозуміло лише одне – майбутнє десятиріччя буде надзвичайно важливим та вирішальним для долі України.

У 2020 році, через сто років після буремних подій початку ХХ століття, країна знову опинилася на роздоріжжі і лише час покаже, чи зможе теперішня влада завершити децентралізацію й забезпечити нові правила для місцевого самоврядування, або ми знову зіштовхнемось із проблемою половинчастих рішень, що супроводжують державу протягом всього періоду незалежності й не дають провести такі життєво необхідні нам реформи.

Перед Україною дві дороги – ми або змінюємось та стаємо однією із розвинених країн Центральної Європи, або своєю бездіяльністю з кожним роком поступово будемо заперечувати сам факт нашої державності, чому точно будуть раді наші північно-східні сусіди.

Лариса Білозір,

народна депутатка України,

голова підкомітету з питань адміністративних послуг та адміністративних процедур Комітету Верховної Ради України з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування

Новини партнерів

НОВИНИ ПАРТНЕРІВ