Украинская независимая государственность как историческая закономерность

ПЕРВЫЕ ШАГИ ГОСУДАРСТВЕННОГО СТРОИТЕЛЬСТВА

Впервые вопрос о необходимости принятия Верховным Советом такого документа в практическом плане поставил Иван Заец в апреле 1990 года, обратившись ко мне с предложением срочно подготовить проект Закона о государственном суверенитете Украины.

Исходя из соображений правовой целесообразности, принимая во внимание тогдашние политические реалии и учитывая соотношения сил в Верховном Совете, я подготовил проект Декларации о государственном суверенитете Украинской ССР. Это был достаточно сжатый документ, который концептуально отличался от Деклараций и Актов, принятых прибалтийскими республиками, поскольку ориентировал не на революционный, а на эволюционный путь восстановления государственной независимости Украины. Одновременно, по настоянию Ивана Зайца доцентом Киевского университета Петром Мартыненко был разработан и проект Закона о государственном суверенитете Украины. Оба проекта стали предметом обсуждения на совещании, которое состоялось в мае 1990 года при участии заведующего юридическим отделом Секретариата Верховного Совета Ф. Бурчака, старшего консультанта отдела В. Анджиевского, новоизбранных народных депутатов, в частности, С. Головатого, И. Зайца, С. Хмары, Л. Скорик, ученых, в частности, доктора юридических наук В. Василенко, доктора юридических наук М. Козюбры, кандидата юридических наук П. Мартыненко, кандидата юридических наук И. Тимченко, доктора юридических наук Л. Юзькова и некоторых других. Большинство участников совещания высказались за целесообразность разработки и одобрения Верховным Советом документа в форме Декларации.

Для разработки проекта Декларации была создана рабочая группа, которую возглавил Сергей Иванович Дорогунцов, народный депутат Украины, доктор юридических наук, председатель совета по изучению производительных сил Украинской ССР АН УССР. Группа состояла из народных депутатов Украины, работников юридического отдела Секретариата Верховного Совета и научных работников. На ее рассмотрение был вынесен упомянутый первичный текст проекта Декларации (проект В.Василенко), дополненный рядом положений из первичного проекта Договора о государственном суверенитете Украины (проект П. Мартыненко).

Группа работала над выработкой текста проекта Декларации в течение мая 1990 года. В ее работе принимали участие не только определенные члены, но и все народные депутаты, которые выражали желание. Разработанный группой проект имел название Декларация о государственном суверенитете Украинской ССР и состоял из 11 глав. Декларацию завершали две большие по объему главы под названиями «Неотъемлемые суверенные права Украинской ССР» и «Новый Союзный Договор».

Кроме проекта Декларации рабочая группа подготовила проект Обращения Верховного Совета УССР в высшие органы власти союзных республик. В этом Обращении были изложены виденье процессуальных принципов, на которых должна базироваться работа конференции выработки нового Союзного договора, а именно: одна республика — один голос, поочередное голосование на конференции глав делегаций республик и принятие решений конференции только консенсусом.

Еще одним документом, подготовленным рабочей группой, был проект Постановления Верховного Совета «О порядке осуществления Декларации о государственном суверенитете Украинской ССР».

Проекты упомянутых документов были одобрены Президиумом Верховного Совета и в начале июня 1990 года были розданы всем народным депутатам. После этого в Комиссии по вопросам государственного суверенитета межреспубликанских и межнациональных отношений поступило еще шесть проектов Декларации, которые предложили депутаты Ю. Гнаткевич, С. Головатый (в соавторстве с кандидатом наук И. Тимченко), М. Косив, С. Семенец и Т. Яхеева, С. Хмара, В. Шлемко. В последующем на рассмотрение пленарных сессий Верховного Совета и комиссии было представлено еще несколько проектов Декларации, которые разработали другие депутаты, в частности, И. Валеня, И. Заец и Л. Скорик, О. Коцюба, Л. Лукьяненко, депутатская группа «Незалежність», депутатская группа «За Радянську суверенну Україну» (группа 239). Народный депутат Л. Сватков предложил принять Постановление о государственной независимости Украины, которое состояло из одного предложения: «Верховный Совет Украины провозглашает государственную независимость Украины».

Обсуждение Декларации о государственном суверенитете началось в 16.00, 28 июня 1990 года на 53 пленарном заседании Верховного Совета. Было согласовано, что обсуждение начнется с проектов документов, внесенных Президиумом Верховного Совета Украины. Их представил председатель рабочей группы по разработке Декларации о государственном суверенитете Украинской ССР С. Дорогунцов. Общая дискуссия по поводу этих документов продолжалась на следующий день в течение 54 и 55 пленарных заседаний Верховного Совета. Она была прекращена решением председателя И. Плюща, первого заместителя председателя Верховной Рады. Зато Комиссии по вопросам государственного суверенитета поручалось обобщить результаты обсуждения, проанализировать все другие проекты, все высказанные предложения и внести на рассмотрение сессии консолидированный проект Декларации, который будет рассматриваться постатейно.

На кануне 56 пленарного заседания, которое состоялось 5 июля 1990 года, Комиссия по государственному суверенитету, возглавляемая Н. Шульгой, подготовила и раздала народным депутатам обобщенный проект Декларации. Этот проект стал предметом постатейного обсуждения на 56, 57, 58, 59 и 60 пленарных заседаниях Верховной Рады. Обсуждение проекта было завершено 9 июля 1990 года и принято за основу 270 голосами «за» при 49 «против». Принятый за основу проект обсуждался во всех постоянных комиссиях Верховного Совета. На основе предложения постоянных комиссий Комиссия по государственному суверенитету доработала этот проект и 11 июля раздала депутатам «Предложения до проекта Декларации» в виде сравнительной таблицы, состоящей из: 1) текста проекта Декларации, принятого Верховным Советом за основу; 2) предложений постоянных комиссий; 3) варианта проекта Декларации, доработанного Комиссией по государственному суверенитету.

Доработанный Комиссией вариант проекта Декларации снова стал предметом постатейного обсуждения, которое происходило 11, 12 и 13 июля 1990 года на 61, 62, 63, 64, 65 и 66 пленарных заседаниях Верховного Совета, и в результате которого был согласован окончательный текст документа под названием «Декларация о государственном суверенитете Украины».

Принятие Декларации о государственном суверенитете Украины состоялось в 10.08, 16 июля 1990 года на 67 пленарном заседании сессии Верховного Совета. В соответствии со стенограммой заседания, «за» проголосовало 355 депутатов, «против» — 4, воздержался 1. По уточненным данным, «за» проголосовало 357 депутатов, «против» — 3, воздержалось 0, не голосовало 26. Позже 17 народных депутатов, ссылаясь на уважительные причины, обратились в секретариат Верховного Совета с официальными заявлениями о зачислении их голосов «за».

ДЕКЛАРАЦИЯ О ГОСУДАРСТВЕННОМ СУВЕРЕНИТЕТЕ УКРАИНЫ КАК АКТ ОБ ОБРАЗОВАНИИ ГОСУДАРСТВА

Декларация была принята при большой моральной поддержке активной части украинского общества и стала своеобразным отражением стремления украинского народа к свободе, справедливости, демократии и независимости. Она была воспринята украинской общественностью как акт провозглашения независимой государственности Украины. Такой оценке способствовала единогласно принятое Верховным Советом 16 июля 1990 года постановление, в котором было установлено «считать день 16 июля Днем провозглашения независимости Украины и ежегодно отмечать его как государственный общенародный праздник».

Декларация являла собой манифест возобновления украинской государственности и была системным государственным политико-правовым актом, который закладывал фундаменты Конституции будущего суверенного украинского государства и модель его взаимоотношений с внешним миром. Разделы Декларации были логично структурированы, имели глубокое содержательное наполнение и охватывали все основные сферы общественной и государственной жизнедеятельности.

Декларация стала инструментом возобновления государственной независимости Украины и постепенного демонтажа коммунистической системы мирным цивилизованным путем при помощи политико-правовых средств. Декларация создала нормативные основы для трансформации существующих в Украине органов советской государственности в институты настоящего суверенного демократического правового национального государства европейского типа.

На планы создания отличающейся от УССР полноценного и полноправного суверенного государства указывало как название Декларации, так и его преамбула. Декларация начертила путь к демократизации государственных институтов, развития экономики страны на рыночных принципах, обеспечения экологической безопасности, национально-культурного строительства, полноправного участия Украины в международном общении.

Декларация de facto имела статус конституционного закона: подобно статьям законодательных актов положения всех ее разделов были сформулированы четко, точно и однозначно; она была принята большинством, которое намного превысило конституционное большинство, практически единогласно; существовало общее понимание обязательности выполнения ее положений, которое опиралось на высокий уровень общественной поддержки.

Формально Декларация не изменяла и не заменяла Конституцию УССР, однако действовала наравне с ней и исполняла роль указателя дороги, который направлял деятельность Верховной Рады и правительства на постепенную перестройку правовой и институционной инфраструктуры, присущей независимому государству. Принятие Верховной Радой Декларации о государственном суверенитете Украины и несостоятельность и нежелание руководства СССР провести реформирование тоталитарной государственно-партийной системы на демократических принципах вызвало радикализацию позиции Руха в вопросе государственной независимости Украины. Второе всеукраинское собрание Руха, созванное 25—28 октября 1990 г., провозгласило о перерастании движения за перестройку в движение за государственную независимость Украины. Соответствующие изменения были внесены в Программу Руха, которая определила главной целью и ориентиром его деятельности достижение государственной независимости и суверенитета Украины в соответствии с положениями Декларации о государственном суверенитете Украины (подпункты 1,3 раздела «Цели и направления деятельности Руха»). После принятия Декларации активность центрального провода Руха и его структур на местах была направлена на усиление общественной поддержки процесса восстановления государственной независимости Украины.

ВНУТРЕННЕЕ ИЗМЕРЕНИЕ РЕАЛИЗАЦИИ ДЕКЛАРАЦИИ

Реализация Декларации на парламентском уровне происходила в двух направлениях: 1) путем разработки проекта новой Конституции Украины; 2) путем принятия Верховной Радой отдельных законов и постановлений, в том числе и вносивших изменения в действующую тогда Конституцию УССР 1978 года.

На первом пути из-за ряда объективных и субъективных причин возникало много препятствий, и пройти его ускоренным темпом не получалось. Достаточно сказать, что Верховный Совет принял постановление о создании Комиссии по разработке Конституции Украинской ССР только 24 октября 1990 года. В соответствии с Постановлением, Верховный Совет должен был рассмотреть концепцию новой Конституции в декабре 1990 года. Одобренный вскоре план работы Конституционной комиссии предполагал представление проекта новой Конституции на рассмотрение Верховной Рады со следующим вынесением его на всенародное обсуждение до 1 мая 1990 года. Однако 19 июня 1991 года Верховный Совет смог одобрить только концепцию новой Конституции Украины. При таких условиях инструментом реализации Декларации стало законотворчество вне пределов процесса создания новой Конституции Украины.

Первостепенное значение для строительства независимой государственности Украины имело формирование политических, правовых и экономических основ ее суверенитета. Одновременно с созданием Конституционной комиссии Верховный Совет Украины принял Закон «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) Украинской ССР», который из ссылки на Декларацию внес в тело действующей Конституции ряд радикальных корректив.

Прежде всего, из раздела 1 «Политическая система» была изъята ст. 6 о руководящей и направляющей силе КПСС в государственной и общественной жизни, а в ст. 3 и 7 вместо принципа демократического централизма внесен принцип распределения полномочий государственных органов, которые формируются на принципах выборности с участием всех политических партий и общественных организаций в соответствии с Конституцией и законами Украинской ССР.

Большое практическое значение имели конституционные изменения, направленные на восстановление суверенных полномочий Украины и утверждение приоритета республиканской юрисдикции над союзной. Упомянутый Закон изымал из главы 7 «Украинская ССР — союзная республика в составе Союза ССР» части вторую и третью ст. 68, которые указывали на ограничение государственной власти УССР полномочиями СССР, а вместо формулы ст. 71 об обязательности действия законов СССР на территории УССР внедрял следующую норму: «На территории Украинской ССР обеспечивается верховенство законов республики».

В соответствии с Законом «О внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной Закон) Украинской ССР» от 19 июня 1991 года к компетенции Верховного Совета Украинской ССР были отнесены: «остановка действия актов Кабинета Министров СССР, министерств СССР, других подведомственных Кабинету Министров СССР органов на территории Украинской ССР в случае их несоответствия Конституции Украинской ССР и Законам Украинской ССР с одновременным поднятием перед Верховным советом СССР или Кабинетом Министров СССР вопроса об отмене этих актов».

Важной сферой стало формирование национальной экономики Украины. Руководствуясь разделом VI Декларации, Верховный Совет еще 3 августа 1990 года принял Закон «Об экономической самостоятельности Украинской ССР». Тем самым было начато развитие экономической системы Украины как независимого государства, а не как составной части СССР. А вот Законом Верховного Совета от 24 октября 1990 года прекращалось действие следующих ключевых для функционирования старой государственной и экономической системы принципов: «Экономика Украины является составной частью единого народнохозяйственного комплекса, охватывающего все звенья общественного производства, распределения и обмена на территории СССР» (ст. 16, глава 2); «Государственный план экономического и социального развития Украины является составной частью государственного плана экономического и социального развития СССР» (ст. 139, глава 16); «Государственный бюджет Украины является составной частью единого бюджета СССР» (ст. 145, глава 17).

До конца 1990 года Верховный Совет Украины принял такие важные законы, как «О ценах и ценообразовании» (3 декабря), «О государственной налоговой службе в Украинской ССР» (4 декабря), «О бюджетной системе Украинской ССР» (5 декабря), а в течение февраля — июня 1991 года — «О собственности», «О предпринимательстве» (7 февраля), «О банках и банковской деятельности» (20 марта), «О ценных бумагах и фондовой бирже» (18 июня), «О системе налогообложения» (25 июня).

В соответствии с этими законами в Украине был введен собственный государственный бюджет и определены источники бюджетных поступлений, создан Национальный Банк и республиканские акционерные коммерческие банки, начал формироваться рынок ценных бумаг. На очереди было введение собственной денежной единицы. В интервью всесоюзной газете «Труд» 26 июня 1991 года в ответ на вопрос, будет ли украинская «гривня» или «карбованець», Л. Кравчук заявил, что «использование финансово-защитных средств — наше суверенное право. И здесь никакие талоны и купоны не изменят ситуацию к лучшему. Это только полумеры, и к тому же временные. В корне ситуацию может изменить лишь собственная валюта при соответствующем курсе».

Очень большое значение для формирования национальной экономики Украины имел принятый Верховным Советом 1 февраля 1991 года Закон «О передаче предприятий и организаций металлургической и угольной промышленности СССР, расположенных на территории УССР, в собственность республики». Впоследствии, в собственность Украины перешли и остальные расположенные на ее территории предприятия и организации союзного подчинения.

Процесс создания национальной экономики Украины сопровождался практическим утверждением верховенства юрисдикции Украины относительно юрисдикции Союза ССР. Так, 16 апреля 1991 года Верховный Совет приняла Постановление «О действии указа Президента СССР от 12 апреля 1991 года «О чрезвычайных мерах по обеспечению материальными ресурсами предприятий, объединений и организаций» на территории Украинской ССР». В соответствии с его п. 1 останавливалось действие статей 1 и 3 указа президента СССР, а п. 2 возлагал на руководителей всех предприятий, объединений и организаций, независимо от ведомственной подчиненности и форм собственности, обязанность соблюдать Постановление Верховного Совета от 15 октября 1990 года, а не указ президента СССР.

В конце июня — в начале июля 1990 года Верховный Совет принял три постановления — «О частичном прекращении действия на территории Украинской ССР статьи 8 Закона Союза ССР «О союзном бюджете на 1991 год» (21 июня), «О частичном прекращении на период реализации «программы чрезвычайных мер по стабилизации экономики Украины и выходу ее из кризисного состояния» действия на территории Украинской ССР некоторых законодательных актов Союза ССР и Украинской ССР, постановлений правительства СССР» (4 июля), «О мерах по сокращению бюджетного дефицита в 1991 году» (5 июля). Этими постановлениями предусматривалось, что основные бюджетообразующие налоги — налог с обращения и налог на прибыль — должны зачисляться исключительно в бюджет Украины.

Приняты Верховным Советом Законы «О внешнеэкономической деятельности» (16 апреля 1991 года) и «О таможенном деле в Украинской ССР» (25 июня 1991 года) предусматривали самостоятельное участие украинских субъектов предпринимательской деятельности в международном экономическом обмене и внедрение национальной системы защиты национальной экономики.

Настоящими законодательными актами и постановлениями о введении их в действие создавался национальный механизм организации и контроля внешнеэкономической деятельности, а таможенные органы Союза ССР, расположенные на территории Украинской ССР, переходили под юрисдикцию Украинской ССР, их имущество и финансовые ресурсы — в собственность Украинской ССР.

Таким образом, на основе Декларации о государственном суверенитете Украины и с помощью законов и постановлений Верховной Совета Украины происходило реальное выделение украинской экономики в самостоятельный экономический организм, создавалась нормативная, организационная и материальная база обеспечения политической независимости государства. В то же время, ограничивалось или совсем прекращалось поступление средств с Украины в союзный бюджет, что уменьшало возможность Союза ССР хранить централизованную систему управления и ускоряло процесс его дезинтеграции.

Огромное значение для строительства украинского государства и утверждения идеи его независимости имело Постановление Верховного Совета Украинской ССР от 30 июля 1990 года «О прохождении срочной военной службы гражданами Украинской ССР и использования работников правоохранительных органов республики за ее пределами». В постановлении предусматривалось: «Решить вопрос о переводе до 1 декабря 1990 года граждан Украинской ССР, проходящих срочную военную службу, на Украину... и, начиная с осени 1990 года, осуществлять призыв на срочную военную службу, как правило, в военные части, дислоцируемые на территории Украины». В практическом плане это значило что, Украина перебрала на себя юрисдикцию в комплектовании вооруженных сил на своей территории и, что в военные части, дислоцированные в Украине должны призываться преимущественно граждане Украины. Впоследствии, в соответствии с Законом от 24 октября 1990 «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) Украинской ССР», а из ее статей 29 и 30 были изъяты любые упоминания о вооруженных силах СССР и регламентации вопросов безопасности и охраны Конституцией и законами СССР. Новая редакция этих статей предусматривала, что как «порядок прохождения военной службы гражданами Украинской ССР», так и «обязанности государственных органов, общественных организаций, должностных лиц и граждан относительно обеспечения безопасности страны и укрепления ее обороноспособности определяется законодательством Украинской ССР». Тем самым в Украине была создана конституционная почва для формирования собственных вооруженных сил.

Данным Законом в Конституцию УССР были внесены кардинальные изменения, касающиеся прокурорского надзора. В соответствии с Конституцией СССР и ст.ст. 162-165 Конституции УССР, такой надзор осуществлялся Генеральным прокурором СССР, который назначал Прокурора УССР и прокуроров областей. Они осуществляли свои полномочия независимо от любых местных органов, подчиняясь только Генеральному прокурору СССР.

В новой редакции ст.162 Конституции УССР устанавливала, что самый высший надзор за точным и одинаковым выполнением законов на территории Украины осуществляется Генеральным прокурором Украинской ССР и подчиненными ему прокурорами. В ст.ст. 163—165 было определено, что Генеральный прокурор УССР назначается Верховным Советом УССР, ответственный перед ней и только ей подотчетный, и что органы прокуратуры в осуществлении своих полномочий являются независимыми и руководствуются Конституцией Украинской ССР и действующими законами. Следовательно, в Украине был создан собственный институт прокуратуры, не подчиненный прокуратуре СССР.

В соответствии с Законом от 24 октября 1990 года на конституционном уровне состоялись существенные изменения в статусе Совета Министров УССР. Из статей 118, 120 и 122 Конституции были изъяты положения о том, что в своей деятельности Правительство Украины руководствуется Конституцией, законами и решением органов СССР. В апреле — июне 1991 года Верховный Совет принял ряд законов, направленных на усовершенствование структуры государственного управления Украинской ССР. В соответствии с законами от 18 апреля и 13 мая 1991 года вместо Совета Министров был образован Кабинет Министров Украинской ССР в составе Премьер-министра, Первого вице-премьер министра, вице-премьера, государственного секретаря Кабинета Министров, государственных министров и министров, и определен перечень министерств. Законом от 21 мая 1991 года соответствующие изменения были внесены в Конституцию Украинской ССР, статья 115 которой установила: «Кабинет Министров Украинской ССР — является высшим органом государственного управления Украинской ССР».

Законом от 19 июня 1991 года «О внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной Закон) Украинской ССР» была уточнена компетенция Верховного Совета, как высшего органа государственной власти, и компетенция Кабинета Министров, как высшего органа государственного управления. Тем самым был сделан важный шаг в направлении реализации предусмотренного Декларацией принципа распределения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную.

Знаковым в процессе украинского законотворчества было принятие Верховным Советом 5 июля 1991 года трех законов: «Об учреждении поста Президента Украинской ССР и внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной Закон Украинской ССР)», «О Президенте Украинской ССР» и «О выборах Президента Украинской ССР».

Введение в систему органов государственной власти Украины должности Президента как высшего должностного лица Украинского государства и главы исполнительной власти было призвано усилить властную вертикаль, сделать ее эффективной и независимой от союзного центра. Закон наделял Президента широкими полномочиями, относил к его компетенции издание указов, обязательных к исполнению на территории Украинской ССР, признавал за ним право «останавливать действие решений органов исполнительной власти Союза ССР на территории Украинской ССР, если они противоречат Конституции Украинской ССР».

Президент Украины должен был избираться по принципу общего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании и становился мощной фигурой в защите суверенитета Украины, поскольку при исполнении своих властных прерогатив мог опираться на волеизъявление народа.

Следовательно, в Украине постепенно, но последовательно и самостоятельно формировалась как собственная правовая система, так и система органов государственной власти и управления суверенного государства.