Самые страшные в жизни те люди, которые прочитали одну книгу. С человеком же, который много читает, всегда будешь иметь о чем поговорить, и тебе рядом с ним ничего не будет угрожать.
Иван Малкович, украинский поэт и издатель, владелец и директор издательства «А-БА-БА-ГА-ЛА-МА-ГА»

Чего не видно из Киева?

«День» провел заочный круглый с региональными экспертами, посвященный «самой успешной реформе»
8 апреля, 2021 - 20:08
ФОТО REUTERS

«Европарламент приветствует достижения Украины в проведении реформы децентрализации и расширении возможностей местных властей, что является одной из самых успешных реформ на сегодня;  признает поддержку U-LEAD и формирования более 1000 территориальных громад;  положительно оценивает шаги, принятые с целью децентрализации государственной власти и бюджетов через утверждение нормативно-правовых актов и их практического внедрения;  призывает Европейскую Комиссию внимательно изучить успешные практики реформы децентрализации в Украине и рассмотреть их практическое внедрение в других государствах», — говорится в документе, который 11 февраля одобрил Европейский парламент (цитируем по официальному сообщению Мингромад и территорий от 12 февраля этого года).  Несколько ранее были обнародованы результаты всеукраинского исследования (так же на официальном сайте decentralization.gov.ua), которые гласят: «большинство населения — 59% — считает нужной реформу местного самоуправления и децентрализации, а среди тех, кто хорошо осведомлен о реформе, 81% считают, что Украине нужна децентрализация;  59% украинцев либо почувствовали улучшение от реформы, либо ожидают его;  абсолютное большинство населения — 87% — считает, что необходимо установить государственный надзор за законностью решений органов местного самоуправления».

Но в то же время, как неоднократно писали в своих материалах собственные корреспонденты «Дня» в регионах, до сих пор не решено немало коллизий, которые и не способствуют слаженности действий местной власти, и так же не дают им полной финансовой дееспособности.

Итак, по инициативе главного редактора собкоры «Дня» пригласили к разговору экспертов, сопровождающих реформу децентрализации от ее старта 1 апреля 2014-го, и собственно представителей местного самоуправления.  И предложили подумать над следующими вопросами:

1) Эффективны ли созданные территориальные громады?

2) Распределение полномочий — где камни преткновения?

3) (Не)нужные старосты.

В связи с нынешней эпидемической ситуацией общение происходило заочно, но от того — не менее откровенно и содержательно.


Начало.  Продолжение см. в одном из следующих номеров «Дня»

ВОЛЫНЬ — ЗА «МЕЖОБЩЕСТВЕННЫЕ ОБЪЕДИНЕНИЯ»

2/3 громад имеют дефицит бюджета на защищенные статьи

Одна из первых объединенных территориальных громад в Украине была создана именно на Волыни — это Зимненская громада. Волынская область вообще очень активно включилась в реформы местного самоуправления — здесь оказалось больше ОТГ по сравнению с другими областями. И первые громады действительно получили хорошие дивиденды.  Сейчас ситуация значительно изменилась.

Сейчас на Волыни 2/3 громад имеют дефицит бюджета на защищенные статьи: зарплата, энергоносители, продукты питания.  У каждого они распределились по-разному.  Но через некоторое время у них возникнут задолженности, неуплаты... Имея большие школы, садики, другие учреждения и не имея ни средств, ни твердых перспектив, они будут вынуждены присоединяться к кому-то.  И проблемы эти в основном в крупных громадах, которые они решают за счет закрытия заведений в меньших.  Сейчас, можно сказать, бунтует село Секунь, в котором закрывают девятилетнюю школу, мотивируя отсутствием у громады на нее средств... Люди утверждают, что образовательной субвенции должно хватить на их школу.  Они не видят выхода в приобретении школьного автобуса, как им обещают, и развозке детей по другим школам.  Автобус также стоит денег, требует ремонта и т. д. А еще погодные условия... Этой лютой снежной зимой многие школьные автобусы застревали в сугробах.

Собираются закрывать школу и в селе Кульчин под Луцком: людей никто просто не слушает, не убеждает, не указывает аргументы в пользу обучения в полноценной школе, но в другом селе.  Но если Кульчин соседствует с Луцком и однозначно должен был войти в Луцкую громаду, то с Секунем та история, что люди боролись, чтобы присоединиться к Дубовской громаде. Хотя, чтобы доехать до Дубового, нужно сначала проехать город Ковель.  Был логичный вариант присоединения к другой громаде, в «своем», тогда еще Старовыжевском районе, но не захотели.  Теперь жалеют, но дело сделано, и такие ситуации уже не показывают децентрализацию исключительно в оптимистическом свете.

«ЦЕНТРАЛЬНАЯ ВЛАСТЬ И МЕСТНАЯ НАХОДЯТСЯ В РАЗНЫХ ИЗМЕРЕНИЯХ»

«Все беды от того, что центральная власть и местная находятся в разных измерениях.  Перефразируя известного персонажа, скажу так: у нас учет в гривнях, а у них — в голосах избирателей», — так ответил на этот вопрос Ростислав ШИМАНСКИЙ, председатель Сереховичевской громады когда-то Старовыжевского, а сейчас, после укрупнения районов, Ковельского районов.  Он уже не первый раз избирается на эту должность, имеет опыт и считается одним из авторитетных голов на Волыни.  Громада Сереховычевская — непростая в том смысле, что объединила небогатые волынские села, которые расположены в своеобразном территориальном захолустье. Поскольку до райцентра — Старой Выживки — достаточно далеко, этот край прозвали «Кореей».

На вопрос, почему центр, столица все же не передает на места много полномочий, Шиманский говорит: «Хорошо они (центр, столица) все видят, только не хотят этого делать.  Это и передача в управление на места всего, что есть на территории, кроме стратегических объектов, уплата налогов по месту осуществления деятельности, справедливого распределения акциза, не туда, где заправки, а в соответствии с категориями и протяженностью дорог, отмена фонда соцэкономразвития, чтобы  не депутаты Верховной Рады решали, кому и сколько, а деньги должны идти на каждую громаду, на развитие инфраструктуры, крупные объекты с ДФРР.  Громады должны быть самодостаточными, то есть должно хватать средств хотя бы на содержание того, что есть, при этом видеть перспективу, за счет чего они должны развиваться».

Сереховычевская громада полностью себя содержит, еще и на развитие немного имеет... И также еще есть несколько интересных планов, потому и динамика увеличения собственных средств у них сохранится, и свидетельство — выполнение запланированных поступлений, у них снова плюс 22%, и динамика за предыдущие три  года едва ли не лучшая в области.  «А у кого-то амбиции быстро угаснут, когда начнутся проблемы, — говорит Ростислав Шиманский. — Еще одним выходом может стать создание межгромадских объединений, но уже на паритетных началах.  А эффективными громады станут тогда, когда распоряжаться всем ресурсом будут именно они — это и земли, и леса, и воды, полезные ископаемые, дороги... Что же касается распределения полномочий, далеко идти не нужно — в качестве примера брали Польшу, поскольку всем имуществом, всеми землями на местах должен управлять местный совет, конечно, кроме стратегических объектов».

ВОПРОС СТАРОСТ — ОДИН ИЗ «ГОРЯЧИХ» В ТЕМЕ ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИИ

На Волыни вопрос старост — один из «горячих» в теме децентрализации.  Бывало, что местные жители перекрывали дороги, требуя назначить старостой того человека, которого они хотят, и подписи сотнями собирали за определенную кандидатуру, но каждый раз результат получался тот же.  Если председатель громады хотел видеть старостой определенного человека, он все же дожимал громаду и назначал этого человека.  Это также вызывает разочарование децентрализацией в целом. Потому что в таких ситуациях назначенные старосты выполняют волю уже не громады, а головы. «Хозяин села или «раб» главы ОТГ?»  — актуальный материал в газете «День» № 232 за 8 декабря 2020, о конфликте с назначением старосты в Вишневской громаде, и такие конфликты возникают именно потому, что изменены функции старост.

Сереховычевский голова Ростислав Шиманский считает, что старосты должны быть на местах.  «При желании голова не отследит всю ситуацию на местах, не решит мелкие проблемы, не услышит пожелания всех.  А еще функции администратора — не нужно людей все время гонять в центр, лучше обслуживать на местах, конечно, в рамках предоставленных полномочий.  Возможно, их количество ограничить количеством жителей, но это уже для каждого региона разная цифра.  Для Полесья оптимальным было бы такое соотношение: один староста на 1000 жителей, а в более густонаселенных — один на 1500 — 2000 жителей.  Принцип назначения советом по представлению председателя, по моему мнению, правильный.  Избрание оппозиционного совету старосты в том или ином населенном пункте жителям толку не даст никакого — наоборот, создаст дополнительные преграды.  Но если за определенный период времени люди будут недовольны работой такого старосты, то председатель должен, обязан подать представление в совет об увольнении его с занимаемой должности. Обсуждение перед назначением может произойти, но не обязательно — после избирательной кампании у многих лишь непонимание и каша в голове, проклятая политика делает свое дело уже и на местах, а на местах должны работать хозяйственники».

На Волыни есть и другой опыт: по словам Юрия ФИНИКОВСКОГО, нового главы Ровенской ОТГ, до того — директора Любомльского краеведческого музея, в Ровенской громаде старост... вообще пока не назначают.  «Есть законопроект, касающийся старост, есть перечень требований по старостинскому округу, обязанностей старост, — говорит Юрий.  — Ждем, будет ли принят этот законопроект». А пока уже несколько месяцев Ровенская громада, в которую вошли 17 сел и в которой ранее было четыре старостинских округа, обходится без старост.  Есть депутаты, члены исполкома, которые избраны от сел, живут в селах, и когда возникают вопросы, их можно решить с этими людьми.  В громаде работают специалисты ЦНАП, которые выдают справки, занимаются назначением субсидий и т. д., то есть тем, что делали раньше секретари сельсоветов.  Работают на местах, по селам.  Им добавили должностных обязанностей, занимаются теперь и военным учетом, благоустройством.  Юрий говорит, что пока не было конфликтов.  Сначала селяне спрашивали, когда будет «наш» староста, но жизнь показала, что можно, значит, обходиться и без них.

Обяжут законодательно иметь старост, тогда это и произойдет.  Только тогда.

ЛЬВОВЩИНА — ЗА ИЗМЕНЕНИЯ К ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВУ

Согласно информации официального сайта реформы «Децентрализация дает возможности», сейчас на Львовщине районных громад — 73; количество районов — 7

«День» поинтересовался у действующих и бывших руководителей городов, насколько эффективны созданные территориальные громады, где камни преткновения при распределении полномочий, и есть ли такие вообще, что должны были бы видеть столичные чиновники, но не видят и почему?

И вот что ответили на эти наши вопросы Андрей Садовый и Владимир Квурт:

«ПРЕЗИДЕНТ ДОЛЖЕН ВИДЕТЬ В МЕСТНОМ САМОУПРАВЛЕНИИ ПАРТНЕРА»

Андрей Садовый, мэр Львова (с 2006 года):

— Каждая громада — как семья. Мы видим довольно положительную динамику относительно нашего общежития в последние пять лет — после вступления в силу законодательства, которое дало больше полномочий городам. И я уже вижу реальные положительные изменения в отношении нашей большой объединенной громады, которая сейчас включает много поселений с различными традициями, с разным опытом. Когда есть такое микширование, то всегда кто-то выигрывает. Выигрывают больше те, кто присоединился к нашей громаде. Но в целом это обогатит всех нас. Я в этом убежден.

Что касается распределения полномочий, то камни преткновения есть. В 2015 году, когда принималось новое законодательство, была введена такая норма, как реверсная дотация выравнивания. То есть если громада не добирает средств, то государство дотирует. А если громада много собирает налогов, то нужно делиться с государством. Например, в прошлом году мы не добрали ориентировочно 600 млн налогов. А государство изъяло у нас 691 млн. Нелогично! А почему? Потому что расчет осуществлен с показателями прошлого года. Это был ковидный год, сложно было сориентироваться. И мы думали, что в этом году ситуация изменится. А в этом году государство заберет у Львова 751 млн грн. Но эти средства поступят в бюджет в полном объеме, и это большая несправедливость. Почему так? Потому что тот год они берут по показателям 2019 года, а тогда еще тоже не было коронавируса. Я говорил об этом с премьер-министром, с министром финансов. Все разводят руками. Соглашаются: «Это — несправедливо. Но такое законодательство. Разве эти средства государство компенсировало бы городу в качестве субвенции на социально-экономическое развитие». И об этом я хочу просить всех депутатов Верховной Рады. Обратился с письмом к Президенту Украины. Потому что фундаментом любого государства является справедливость. А в этом случае относительно Львова грубо нарушена справедливость. Нас делают беднее. Тем более когда деньги нужны на медицину и другие вещи, которые необходимы для развития громады. Это очень неприятные вещи, о которых я должен говорить, поскольку они есть.

Что касается остального, то, по моему мнению, нужно давать больше прав городам с точки зрения инспекции архстройконтроля, потому что это — коррупционный участок, который государство не хочет отдать городам. Бизнес имеет из-за этого очень большие проблемы.

Я также предоставил бы городам возможность влиять на полицию по общественной безопасности. Государство имеет право оставлять за собой уголовную полицию, прокуратуру, СБУ, а вот общественный порядок однозначно будет в гораздо лучшем состоянии, если будет большая координация органов местного самоуправления и местной полиции. Вот что нужно сделать.

А в целом государственные органы должны относиться к местному самоуправлению как к самодостаточному партнеру. А у нас в основном отношение — как к младшему брату, которого можно погонять. Но так не будет! И если Президент это поймет и на самом деле будет видеть в местном самоуправлении партнера, то тогда в государстве дела пойдут гораздо лучше.

Я часто говорил о том, что можно закрыть любую облгосадминистрацию или любое министерство — на месяц, на два, на три... И никто даже внимания на это не обратит! А если город не будет работать хотя бы один день, будет катастрофа, будет коллапс. Поэтому еще раз подчеркиваю: пока государство не до конца понимает важность и ответственность, которая лежит на плечах органов местного самоуправления. Если будет понимание и по этому вопросу, то и в отношении всех других будет все в порядке. Потому что в реальности существует конкуренция, и областные администрации конкурируют с органами местного самоуправления. Тратится время. Это непродуктивно. У нас во Львове — несколько иная ситуация. Мы нормально сотрудничаем с главой ЛОГА. А во многих регионах из-за этого есть проблемы.

«БОЛЕЕ 50% ТГ НЕ МОГУТ САМОСТОЯТЕЛЬНО СЕБЯ СОДЕРЖАТЬ»

Владимир КВУРТ, экс-мэр города Винники (2015 — 2020), основатель ОО «Великий Львов», депутат Львовского областного совета от «ЕС», глава комиссии по вопросам бюджета и социально-экономического развития:

— Сегодня есть два нормативных документа, которые определяют территориальные громады в том смысле, в котором эти образования существуют. Закон №562-их от 23.07.2020 г. и 1009-их от 17.11.2020 г. В то же время ни один из них не определяет полномочий таких образований — оба прописывают, как создать территориальную громаду и провести реорганизацию советов. Таким образом, полномочия новых советов территориальных громад — это те же полномочия местных советов, которые они имели до реформы. Изменилась разве что территория их деятельности. Поэтому ставить вопрос об эффективности территориальных громад — значит, углублять понимание кризиса местного самоуправления до реформы децентрализации. Если еще с 2015 года говорилось о необходимости изменения подхода к управлению селами и городами, то с проведением децентрализации проблема усугубилась. Фактические ресурсы и полномочия и в дальнейшем остались у центральной власти, а на места передали проблемы медицины, социальной защиты и образования — в дополнение к имеющимся проблемам с дорожной и транспортной инфраструктурой. Более того, появилась новая проблема, которая только начинает проявляться: управление крупными городами и управления малыми селами не может осуществляться по единому организационному принципу. Ведь нельзя применять единую модель управления для территориальной громады с численностью населения, к примеру, Сокильницкой ТГ — 8,4 тыс. жителей и Львовской ТГ — 783,1 тыс. жителей или расчета оплаты участковым врачам без учета коэффициента, отражающего плотность населения.

Сегодня управление большими территориями присоединенных громад осуществляется по принципу организации управления городом или селом, которое существовало до реформы — с теми же незамеченными территориями, периферийными зонами и приоритетами финансирования наиболее заселенных спальных районов. Присоединенные территории советов не учитываются центром и фактически выполняют роль дополнительного земельного ресурса, который многие крупные города уже исчерпали.

Проблема обостряется и тем фактом, что индекс налогоспособности громад даже в пределах области резко колеблется — Боринская ТГ с индексом 0,12 и Сокильницкая ТГ с индексом 2,73: на практике это означает, что первая не может обеспечить даже своих базовых потребностей по благоустройству, а вторая отдает избыток государству как реверсную дотацию. Остро встает вопрос выравнивания. Игнорирование этого факта приведет к расширению круга новых депрессивных и экономически отсталых территорий (а не этот ли факт был одним из основных аргументов децентрализации?). Фактом является, что более 50% ТГ нуждаются в базовой дотации государственного бюджета и не могут самостоятельно себя содержать.

ИНДЕКС НАЛОГОСПОСОБНОСТИ — ИТОГО НАЛОГОВ ИЗ РАСЧЕТА НА ОДНОГО ЖИТЕЛЯ ТГ

В Украине бюджетное выравнивание не превышает 1,4%,  к примеру, в Германии или Швеции — 12 и 13,1% соответственно. Кроме того, фактором такой поразительной дифференциации является уплата базового налога на доходы физических лиц по месту регистрации предприятия, однако в европейских странах он уплачивается по месту регистрации работника.

Что касается распределения полномочий, то как такового нового распределения не произошло — и это факт. Города и села остались с теми же проблемами, что и до реформы. Города, села, поселки, которые вошли в состав территориальных громад, как и сами территориальные громады, не равны в своих возможностях — как по финансовой базе, так и по размеру территорий самой громады. В свою очередь, это приводит к неравенству представительства интересов громады, территория которой вошла в территориальную громаду — города областного центра и громад, территория которых вошла в сельскую территориальную громаду.

Это проявилось еще на этапе проведения выборов 25 октября 2020 г.: в разных территориальных громадах были применены различные избирательные системы — пропорциональная и мажоритарная как при формировании совета, так и при выборе головы — абсолютного и относительного большинства. В крупных территориальных громадах, где была применена пропорциональная система формирования местных советов, присоединенные территории оказались в миноритарном меньшинстве, которое не влияло на результаты выборов таким образом, чтобы обеспечить даже представителя от громады в местном совете.

Проблема с полномочиями углубляется далее — нерешенным остается вопрос деятельности в сфере градостроительства. Генеральные планы населенных пунктов есть не у всех субъектов объединения, а также у тех, у кого есть — нуждаются в корректировке. В присоединенных громадах предоставление каких-либо разрешений (на оформление земли под домом или на строительство) вообще приостановлено на неопределенный срок. Не говоря уже о справках о смерти — процедура предоставления бланков на такие территории уже шесть месяцев не урегулирована. Фактически органы, действовавшие на этой территории, после 25 октября де-юре не могут выполнять всего объема полномочий, которые всегда осуществляли, а новая система еще не наработана, и нет ответа на вопрос: «Когда и как она заработает?».

Что касается (не)нужности старост, то парламентская неопределенность с этими должностями только углубляет уже имеющиеся проблемы в управлении присоединенными территориями. Оттягивание решения этого вопроса на государственном уровне уже привело к тому, что при утверждении бюджета на 2021 год интересы присоединенных территорий, особенно в крупных территориальных громадах, были проигнорированы. На уровне совета жители малых сел и поселков остались без своего представителя и, как следствие, без внимания центра, которое, как ни странно, было сконцентрировано на густонаселенных районах.

Парламент сегодня видит в этом проблемы и ставит право назначения старост в Дрогобыче, Стрые, Львове в зависимость от политической воли их руководителей. Таким образом, Львовская территориальная громада сохраняет свою управленческую организацию на территории, втрое больше площади самого города, управляется старыми районными администрациями по сметному принципу — без учета реальных потребностей. Инфраструктурные вопросы развития вообще не принимаются во внимание, что подчеркнуто еще раз в бюджете Львовской ТГ на 2021 г.: на присоединенные территории не предоставлено до одного миллиона гривен — это при том, что эти же территории по факту в 2020 году совокупно выполнили свои бюджеты на 486 707 598 62 грн.

Задачи и роль, которые ставились перед старостами в законе о добровольном объединении территориальных громад, как раз призваны были исправить такие перекосы в финансировании громады. Все, что сегодня нужно, — принять изменения к действующему Закону Украины «О местном самоуправлении в Украине». Организационно целесообразным было бы применение диверсифицированного подхода к организации управления в новых территориальных громадах в зависимости от численности населения, проживающего в городе — центре территориальной громады и прилегающих громадах. Таким образом, обоснованно применять императивный подход к созданию старостинских округов в территориальных громадах, в которых число жителей превышает 50  тыс.

Так же в городах, где численность населения превышает 50 тыс. жителей, нарушается принцип представительства в местных советах и применяется система абсолютного большинства при выборе мэра, целесообразно оставить норму об обязательном членстве старосты в исполнительном комитете местного совета.

Особенность территориальных громад, сформированных на базе крупных городов, заключается в том, что к ним присоединили дополнительно самостоятельные города-сателлиты. Учитывая это, принцип правления, который применяется к малым территориальным громадам, нарушается в больших территориальных громадах. Таким образом, необходимо создание исполнительного органа при старосте, который распоряжался бы бюджетом по типу сметы и имел полномочия на организацию и осуществление как работ по благоустройству, так и по капитальному и текущему ремонту инфраструктуры территории. Указанный подход позволит уравновесить распределение средств по территории новых громад и сделает невозможным образование депрессивных территорий, которые останутся без внимания центральной власти.

Винницкая область — за целостность реформы

«ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИЯ ДЕ-ФАКТО СОСТОЯЛАСЬ НА УРОВНЕ ГРОМАД, А НА УРОВНЕ РАЙОНОВ И ОБЛАСТИ ПРОШЛА ДОСТАТОЧНО УСЛОВНО»

Андрей Кавунец, председатель ОО «Ресурсно-информационный центр «Громады Винниччины»:

— 1 апреля исполнилось 7 лет, как началась децентрализация.  С самого начала она предусматривала сохранение трехуровневой системы — громада, район и область, но услуги на каждом из уровней должны были бы предоставлять исполкомы, созданные на базе советов. Но так получилось, что во время реализации реформы многое менялось, и то распределение полномочий, которое изначально планировалось в Концепции, фактически не сохранилось. Поэтому сегодня децентрализация де-факто состоялась на уровне громад, а на уровне районов и областей прошла весьма условно. Почему?  Если говорить о громадах, то они получили все полномочия предоставлять базовые услуги на местах (вопрос остался только относительно источников наполнения бюджетов, и сейчас происходит окончательное закрепление относительно размеров и места уплаты местных налогов). Что касается районного уровня, то перехода полномочий от местных государственных администраций к исполкомам советов фактически не произошло.

К примеру, реформа предусматривала, что исполкомы райсоветов должны были координировать работу учреждений здравоохранения вторичного уровня (районных больниц), но затем состоялась реформа медицинской отрасли, и сегодня эта функция полностью перешла в громады.

И сейчас получается так, что главные функции и задачи районных советов — это передача имущества с районного уровня на громады.  А что они будут делать после 1 июля, то есть после последнего дня, когда они должны передать все имущество в громаде? Этот вопрос остается открытым до сих пор.  Более того, процесс передачи имущества влечет за собой определенные манипуляции, потому что если он завершится, то райсоветы останутся без источников поступлений.  И эта конфликтность остается, а это вредит определенным образом и развитию громад, особенно тем, которые нуждаются в расширении штата, так как созданы на базе районных центров и банально нуждаются в помещениях.

Более того — до сих пор нет законных оснований говорить и о формировании полноценных исполкомов как районных, так и областных советов: действующий закон о местном самоуправлении этого не предусматривает.

В идеале все должно быть иначе. Если Концепция реформы появилась еще в 2014 году, то надо было разработать ряд законов, которые бы окончательно сформировали систему власти и распределение полномочий как между администрациями и советами и их исполкомами, так и между разными уровнями (громада — район — область).  Речь идет в первую очередь о новых версиях закона «О местных государственных администрациях» и «О местном самоуправлении», а как максимум — еще и изменениях к Конституции. И принимать все это надо было еще до объявления местных выборов в 2020 году, когда состоялось окончательное формирование новых районов и громад. Но, к сожалению, эти законы разработаны не были, активная работа над ними началась только в 2020 году. Сейчас законопроект о государственных администрациях находится на рассмотрении в парламенте, а о местном самоуправлении — на этапе рабочего документа, проходит экспертные консультации.

Поэтому и можно говорить о том, что децентрализация состоялась на уровне громад, а на уровне районов и областей — не состоялась из-за отсутствия соответствующего нормативного обеспечения.

Более того, ситуация, когда объем функционала районных советов уменьшился, но районы все же были созданы — пока приводит к определенному непониманию перспектив существования районных советов в будущем.  Источников доходов у них не будет, задач практически тоже... Возникает логический вопрос: а для чего тогда районы в принципе?  Только для того, чтобы сформировать в районе районную государственную администрацию?  Конечно, у РГА сейчас будут совсем другие задачи: они уже не будут непосредственно управлять предоставлением услуг, ведь практически все они перешли на уровень громад.  Главной задачей администраций будет наблюдение за реализацией государственных программ и за соблюдением законодательства в решениях органов местного самоуправления.  И здесь возникает еще один вопрос: кто и как должен осуществлять наблюдение?  Сейчас проект закона о государственных администрациях определяет, что за решением советов громад осуществляет наблюдение РГА, за решением советов районов — ОГА, за решением облсовета — отдельно определенное министерство.

Но надо ли ради этого наблюдения создавать РГА?  Если взять опыт Польши, то у них все задачи по наблюдению за решениями органов местного самоуправления, выполнению государственных программ и т.п. контролирует областная государственная администрация (администрация воеводы), причем по всей территории области.  Районных государственных администраций нет вообще, что вполне логично, и при этом жители и громады нормально себя чувствуют.

То есть если резюмировать, главная проблема в том, что когда начиналась децентрализация, было четко закреплено, что мы сохраняем трехуровневую систему админтерустройства: громада — район — область, как это было закреплено в Конституции.  Кардинально изменить это сейчас и перейти на двухуровневую достаточно сложно, даже технически — потому и остались районы, хотя и с довольно противоречивым функционалом.  Но следует понимать, что идеальных решений нет.  Даже в Польше, где реформа происходила более 20 лет назад, до сих пор продолжаются споры о целесообразности районов, при том что районы там имеют четко определенный функционал и источники доходов.  Более того, считаю, что внимание к районному уровню несколько гипертрофировано. Этот вопрос часто использовался для манипуляций и отвлечения внимания от того, что главной является громада. Вспомните, когда завершался процесс формирования территориальных громад и как определяли центры районов, были споры: перекрытия дорог, устраивали пикеты. Хотя, откровенно говоря, людям в громаде должно было быть все равно, каким будет район и где будет его центр, потому что со своими вопросами они будут обращаться в громаду. Ведь сейчас все базовые услуги предоставляются на уровне громады, а часто — даже на уровне старостинского округа. Поэтому для жителя первоочередным должно быть определение руководства громады, а не границ района.

Несколько подобная ситуация возникла и на уровне областей.  Сейчас часто можно услышать, что областной совет получил принципиально новые функции, самостоятельно будет выполнять задачи, которые были переданы как делегированные областной госадминистрации.  Таким «экспертам» советовал бы почитать закон об областных государственных администрациях и закон о местном самоуправлении.  Так, в основе децентрализации было то, что мы формируем де-факто и де-юре исполнительные органы на уровне всех громад, районных советов и областных.  Но этого не произошло.  И сейчас отсутствуют законные основания формировать исполнительные комитеты областного совета, которые бы осуществляли самостоятельное управление предоставлением соответствующих услуг.  На сегодня закон о местном самоуправлении говорит о том, что на этих уровнях можно сформировать только исполнительный аппарат, который будет заниматься обеспечением деятельности совета, а все остальное как делегированные полномочия передается соответствующей областной государственной администрации.  Поэтому то, что расширяются штаты областного совета, отдельных районных советов — это больше политический вопрос к их руководству о целесообразности таких решений.

Увы, но через 7 лет после обнародования концепции децентрализации еще остается достаточно много вопросов и неопределенностей, которые оставляют реформу в несколько незавершенном состоянии.

Подготовила Олеся Шуткевич, «День», Винница; Татьяна КОЗЫРЕВА, «День», Львов; Наталья МАЛИМОН, «День», Луцк
Газета: 
Рубрика: 




НОВОСТИ ПАРТНЕРОВ