Федерация без федерализации

В современных дискуссиях о будущем Украины на первый план все чаще выходит проблема самостоятельности регионов, децентрализации и, как вариант, федерализации. Не лишним будет напомнить, что эта тема была актуальной на протяжении всей истории Украины, она поднималась многими — от украинских историков-государственников, например М.Драгоманова, С.Подолинского, М.Грушевского, — до политиков эпохи независимости, среди которых были и В.Черновол, и И.Плющ, и многие другие, звучала и в избирательных кампаниях, например, в парламентской 1994 года (блока Кучмы — Гринева). Причины понятны: Украина исторически неоднородна, полиэтнична, поликонфессиональна и поликультурна. Поэтому эффективная государственная политика требует как учета каждого из этих факторов с максимальным уважением интересов всех субъектов, так и ювелирно выверенных решений. Именно исходя из этих обстоятельств, если уж и рассматривать в каком-то будущем перспективы федерализации, то именно в ее классическом историческом понимании — не как раскол, а как процесс объединения потенциально автономных политических единиц в рамках единого политического целого.

•  Понятно, что в нынешней, весьма острой ситуации, а также исходя из сложившихся в обществе стереотипов даже само упоминание федерализма может быть опасно, так как любое неосторожное движение способно спровоцировать раскол страны. Тем более что призывы к федерализации уже сопровождаются стрельбой и человеческими жертвами. Так, сегодня большинство населения связывает федерализацию с угрозой автономизации регионов, сепаратизма и даже раскола. Это пугает людей, и поэтому не случайно все чаще делается выбор в пользу унитарного устройства. Так, согласно исследованиям Центра им. Разумкова, еще в 2012 г. идею федеративного устройства Украины поддержали 7,4% граждан, в то время как в поддержку той или иной формы унитарного устройства выступили 64,5%. Этой весной, когда использование федералистской риторики достигло своего пика, число сторонников федерализации увеличилось до 16,7%. Однако увеличилось и количество сторонников унитарного государства, но(!) с децентрализованной властью — 69,3%. Даже на востоке, в Харьковской области, согласно результатам социсследования, проведенного в апреле по заказу «Зеркала недели», почти треть жителей — сторонники федеративного устройства, 40% хотят жить в унитарном государстве с децентрализованной властью и расширенными правами регионов, и только 23% хотят, чтобы государство было унитарным, а области имели те права, которые они имеют сейчас.

•  Абстрагируясь от того, что само слово «федерализация» стало сегодня чуть ли не «пугалом», нужно обратить внимание и на парадокс, связанный с пониманием смысла и результатов федерализации. Ее сторонники в Украине редко имеют четкое представление о ее конкретных моделях, однако уверены в том, что она сможет привести к деконцентрации власти и расширению автономии регионов. В действительности же федерация является довольно условным институтом с неопределенными последствиями. Как мы знаем, некоторые федеративные государства, такие как Россия, функционируют скорее как унитарные. И наоборот, ряд унитарных государств, такие как Великобритания, обладают признаками федеративного устройства. И это относится ко многим государствам Европы. То есть важно найти модель, адаптированную именно к украинским реалиям, которая могла бы объединить страну и ответить на все запросы, предъявляемые обществом.

По сути, все сводится к тому, что люди хотят жить в единой стране и иметь равные права влиять на управление этой страной. И это является консолидирующим фактором в условиях нынешнего кризиса. Ведь сегодня сложилась ситуация, в которой «победители» по сути монополизировали власть, практически лишив права на участие в управлении страной регионы, в большинстве своем новую власть не поддержавшие.

Итак, выходом в данных условиях, и это показывает исторический опыт европейских стран, может стать модель децентрализации, которая позволит дать ответ на вызовы, стоящие перед Украиной, не изменяя при этом государственного устройства и не ставя под угрозу территориальную целостность.

•  С этим согласны и представители власти, и оппозиции, но какова модель децентрализации, что предлагается? Пока только одно: выборность губернаторов или председателей исполкомов. Но в таком случае каждая область становится фактически федеративным субъектом, и необходим инструмент управления этими 25 (27) современными «удельными княжествами», а назначение для этого 25 префектов (представителей президента) только сделает процесс еще более неуправляемым и угрожающим. Подобные высказывания просто пугают своей поверхностностью. Если идти таким путем, это станет началом развала страны. То есть реальная модель децентрализации на данный момент обществу не предложена, а затягивание приводит к тому, что идея «забалтывается», утрачивает ценность и значимость, общество постепенно перестает в нее верить.

•  Также важно учитывать, что по вполне понятным причинам децентрализация должна быть осуществлена в кратчайшие сроки. А это значит, что конституционные изменения — слишком длительный процесс, и поэтому нужно сосредоточиться только на внесении изменений в некоторые законы. И еще одним немаловажным фактором успешности и эффективности этих реформ должна стать системность, учет специфики регионов и мнения их жителей. В противном случае мы просто повторим опыт 2005 года, когда неуклюжая административно-территориальная реформа вызвала протест и отторжение населения. Сегодня реакция может быть совершенно непредсказуемой и, как мы видим, радикальной.

Именно нынешняя кризисная ситуация при наличии политической воли могла бы стать наиболее благоприятным моментом для успешных реформ. Ведь первый этап политического кризиса фактически привел к восстановлению Конституции 2004 года и перераспределению сил между центральными органами власти — президентом, правительством и парламентом. Логичным результатом второго этапа политической борьбы должно стать перераспределение власти между центром и регионами.

•  Поэтому сегодня остро стоит вопрос о разработке четкой, конкретной модели децентрализации, которая, базируясь на успешном мировом и европейском опыте, обязательно учитывала бы и национальную специфику. Суть данной модели — консолидация через децентрализацию. Она ставит перед нынешней властью двуединую задачу — расширение полномочий регионов с одной стороны и улучшение управляемости со стороны центра — с другой.

Первое невозможно без корректировки административно-территориального устройства с полноценной реализацией принципа субсидиарности. Каждый уровень управления — от центра до регионов — должен получить максимум полномочий, необходимых для выполнения имеющихся задач. А в ведение более высокого уровня управления передаются только те вопросы, которые не могут быть решены на низовом уровне.

•  А задача оптимизации управляемости со стороны центра может быть реализована через идею создания регионально-административных округов (РАО), которая была предложена еще в 2006 году в книге «Новый регионализм» под редакцией Б.Данилишина и В.Семиноженко. Эффективность данного подхода доказана опытом многих стран, в частности Франции, Польши, России.

Согласно модели РАО, существующее на сегодняшний день в Украине трехуровневое административно-территориальное устройство — области и города со специальным статусом, районы и города областного подчинения, районы в городах, города районного подчинения, села, поселки — дополняется четвертым уровнем — регионально-административным округом. Есть целый ряд подходов к образованию округов: социальное, хозяйственное, историко-географическое и т.д. Данный подход рассматривает наиболее «экологичный» — комплексный принцип объединения, когда каждый округ объединит в себе несколько соседних областей, которые имеют общие экономические, историко-географические и культурные связи.

•  РАО получают полномочия, подтвержденные необходимыми ресурсами для социально-экономического развития территории, реализации социальных и инфраструктурных программ. В рамках всей страны создание регионально-административных округов даст толчок кооперации между областями и поможет сгладить диспропорции в экономическом развитии и ликвидировать насущную для Украины проблему депрессивных регионов.

Главы РАО (как вариант, уполномоченные президента) в рамках реформы будут координировать соответствующие три — пять областей одного округа. Аналогичные институты уже доказали свою эффективность в Польше (воевода), Франции (региональный комиссар Республики), России (полпред президента в федеральном округе). Особенно важно, что полномочия главы РАО должны быть сведены лишь к координации экономических, социальных, инвестиционных и других программ на уровне округа и к контролю за законностью решений органов местного самоуправления на уровне области и района. При этом глава округа должен быть лишен доступа к ресурсам областей и районов, что гарантирует финансовую и экономическую самостоятельность местного самоуправления. Исходя из специфики политической системы Украины, глава округа должен назначаться Верховной Радой по согласованию с президентом, а для оптимизации работы должен иметь собственную администрацию и представителей на уровне областей и районов и финансироваться из госбюджета.

Как альтернативу уполномоченному президента на данном этапе можно рассмотреть введение должности уполномоченного Кабинета Министров по округу, но обязательно в статусе министра. Это позволит эффективно реализовать технологию представительства регионов, даже учитывая нынешнее «однобокое» представительство в Кабмине.

•  Создание РАО органично дополняет идею перехода к двухпалатному парламенту, которая, хотим мы этого или нет, уже долгое время стоит на повестке дня. Нынешний однопалатный парламент — сегодня уже рудимент, который не только не помогает «сшивать» страну, но и закрепляет обратные тенденции. Представительство регионов в двухпалатном парламенте обеспечит Верхняя палата, в которую будут избирать представителей от каждого РАО. Таким образом, будет обеспеченно справедливое региональное представительство, с учетом специфики региона и численности населения. Своевременность и необходимость таких изменений продемонстрировали еще результаты Всеукраинского референдума 2000 г. — за создание второй палаты проголосовало более 80% украинцев. А в сегодняшних условиях возможность для регионов выражать свои интересы на общенациональном уровне и участие их представителей в процессе государственного строительства позволит ослабить сепаратистские тенденции и наладить диалог элит.

•  Предлагаемая модель децентрализации фактически реализует так называемую дуалистическую модель управления. Она подразумевает взаимодействие и сотрудничество между главой РАО с одной стороны и главой областного или районного совета — с другой. Дуалистическая модель управления, в частности, достаточно успешно функционирует на уровне воеводств в Польше: здесь власть маршалка воеводства, представляющего исполнительный орган самоуправления, сочетается с властью воеводы, представляющего центральное правительство на территории воеводства.

Подводя итоги, нужно еще раз сказать, что нынешняя кризисная ситуация, как ни парадоксально это звучит, открывает широкие возможности для политической модернизации Украины. Необходимы четко выраженные политическая воля и желание всех субъектов государственного строительства для реформирования структуры и полномочий местной власти. В данном случае этот фактор является принципиальным.