Скоро увидела Украина, что попалась в плен, потому что она по своей простоте не узнала, что там был царь московский, а царь московский был все равно, что идол и мучитель
Николай Костомаров - выдающийся украинский историк, поэт-романтик, мыслитель, общественный деятель и этнопсихолог

Чего не видать из Киева-2?

«День» провел заочный круглый стол с региональными экспертами, посвященный самой «успешной реформе»
15 апреля, 2021 - 19:59
ФОТО РУСЛАНА КАНЮКИ / «День»

В прошлом пятничном номере эксперты, которые с самого начала отслеживают реформу децентрализации и связанную с ней административно-территориальную, а также непосредственно представители местного самоуправления из Львовщины, Волыни и Винничины поделились своим виденьем относительно того, созданы ли эффективные территориальные громады, где камни преткновения в распределении полномочий между разными ветвями власти и почему возникают коллизии с (не) назначением старост в округах. Сегодня же предоставляем слово представителям Днепропетровщины, которая была одной из первых в создании объединенных территориальных громад еще с 2014 года, а также Херсонщины, где образована наибольшая в Украине территориальная громада.


Херсонщина – за последовательную реорганизацию

Руководитель регионального офиса Программы «U-LEAD с Европой» Оксана Силюкова — о законодательных изменениях и человеческом факторе

После местных выборов в октябре прошлого года в Украине созданы новые административно-территориальные единицы. К ранее добровольно объединенным территориальным громадам прибавились новые — созданные административно. Термин ОТГ вышел из употребления, ведь теперь все громады стали объединенными.

В течение этого времени местные власти на разных уровнях разбираются с новым устройством в вопросах юрисдикции, распределения полномочий, имущества и тому подобное. В этом процессе есть определенные трудности.

Так есть ли «подводные камни» в реформе и кто их заложил? Можно ли реформу считать успешной в целом? Что будет со старостами? На эти и другие вопросы «Дня» ответила руководитель Херсонского регионального офиса Программы «U-LEAD с Европой» Оксана Силюкова.

— Административно-территориальная реформа остается приоритетной на сегодняшний день. С базовым уровнем все понятно: с 2015 года мы прошли этап добровольного формирования объединенных территориальных громад, который четко продемонстрировал и преимущества, и проблемы, возникающие в этом процессе.

Мы сталкивались с протестами районной власти, с амбициями местного бизнеса, с открытым сопротивлением государственным реформам, пассивной позицией глав местных рад и нежеланием жителей начинать изменения с себя. Конечно, огромное влияние на этом этапе имела политическая составляющая реформ.

Но, по моему мнению, в целом реформу можно назвать успешной уже потому, что в течение многих лет до этого не удавалось оптимизировать новое административно-территориальное устройство, принципиально обновить его, определить четкие полномочия и круг ответственности на каждом уровне управления. И пока мы только на пути к завершению этой сверхважной работы.

СОСТОЯНИЕ ТУРБУЛЕНТНОСТИ

— Является ли на сегодняшний день понятным распределение полномочий между громадами, новосозданными районами, областной властью? Разобрались ли на местах, кто за что отвечает?

— Любой процесс сначала надо планировать и только после этого внедрять, вносить необходимые коррективы при реализации. Сегодня мы проходим важный период, когда полномочия (и имущество) из районного уровня передаются на уровень громад. Громады должны принять в собственность коммунальное имущество, но не всегда спешат это делать, ведь это накладывает ответственность за содержание учреждений или выполнение новых полномочий.

Немного проще с громадами, которые образованы добровольно и проходили этот путь раньше. Сложнее с административно образованными: на Херсонщине таких громад много среди поселковых (на базе бывших районных центров на этапе добровольного объединения было создано лишь 7 ОТГ при наличии 18 районов), и именно таким громадам с разветвленной системой учреждений социальной сферы сейчас сложнее всего завершить процедуру реорганизации.

Что чувствуют люди на местах? Изначально идея децентрализации заключалась именно в том, чтобы перенести все услуги на базовый уровень, максимально упростить их получение людьми и избежать необходимости ездить «в район за справками». То есть все, что нужно жителю, — он / она должен получать по месту жительства.

Сейчас мы находимся в состоянии турбулентности, когда происходит процесс передачи всех услуг с уровня района на уровень громады и он, конечно, требует определенного времени. Однако, считаю, что люди в населенных пунктах и не должны детально разбираться, кто за что отвечает и где границы полномочий на разных уровнях организации власти. Они должны своевременно и непрерывно получать качественные услуги. И обеспечить их получение — это основная задача местной власти.

Мы действительно имеем много сложностей, две районные рады вообще пришлось формировать «с нуля» (Херсонская и Каховская). Многие юридической «казуистики», однако, хотя и не так быстро, как хотелось бы, но процесс идет.

ОБ УМЕНИЕ СТРОИТЬ ДИАЛОГ

— Прокомментируйте ситуацию со старостами, с их полномочиями и назначением. Риски конфликтности с председателями громад? Какова ситуация по Херсонщине?

— Вопрос продолжает обсуждаться, все еще согласовываются позиции правового статуса старост громад, обязанностей и задач. До прошлого года громады могли проводить прямые выборы старост. На Херсонщине большинство громад оставляла бывших председателей местных рад, вошедших в состав ОТГ после первых выборов громад в статусе. и.о., иэто было как результатом договоренностей с этими головами, так и нехватки финансовых ресурсов на проведение выборов, ведь эта статья расходов осуществлялась за счет местных бюджетов.

Староста как представитель интересов жителей соответствующего села в исполнительных органах рады имел статус и влияние на местную политику, зависел от избирателей и часто был неудобным для председателя. Поэтому преимущественно выборы старост на территории ОТГ проводились при необходимости изменения действующего и.о. старосты по инициативе руководства громады или под давлением жителей.

Что изменилось сейчас? Старосты уже не избираются жителями округов, а утверждаются радой по предложению председателя громады на срок действия полномочий рады. Староста является членом исполнительного комитета рады и работает в ней на постоянной основе. Хорошо это или плохо? Повторюсь: на Херсонщине до сих пор нечасто пользовались возможностью проведения прямых выборов старост.

В каждом варианте есть преимущества и недостатки. Несколько лет назад мы имели проблемы в громадаз, где, по результатам выборов старост, на должности приходили люди, которые не только не хотели эффективно работать, но и вступали в конфликт с руководством ОТГ, настраивали жителей округа против председателя грмады. И наблюдалась ситуация, по словам одного изпредседателей ОТГ, когда было «проще не обращать на него (старосту) внимания, чем иметь потом скандалы после очередных попыток заставить человека работать», ведь нормативных рычагов для поощрения или наказания старост у председателей громад не было.

Сейчас также есть негативные примеры после назначения старост по представлению председателя или отсутствии назначений вообще. В одной громаде до сих пор не назначен староста, поскольку кандидатуры председателя громады не поддерживаются депутатами, а те, которые предлагают депутаты, — ветируются председателем. И это касается не только старост, но и нескольких других руководящих должностей.

Таким образом, старосты и теперь наделены рядом полномочий, определенных законодательством, однако окончательную точку в вопросах их деятельности поставит принятие законопроекта № 4535 «О внесении изменений в некоторые законы Украины относительно развития института старост».

Но следует помнить, что при любой системы — избрания или назначения — будут как успешные примеры, так и наоборот. Возможности и риски есть всегда, и решающим все же считаю человеческий фактор, умение строить диалог.

Урегулировать статус старосты

О чем именно идет речь в законопроекте № 4535?

— Он призван снять большинство спорных вопросов относительно назначения и обеспечения эффективной работы старост. В частности, относительно аспекта «прямые выборы или назначение?». Предлагается назначать старосту только по результатам общественного обсуждения, проведенного в рамках соответствующего «старостинского округа». Формы таких обсуждений выбирает сама местная рада. Проведение общественных обсуждений будет побуждать власть к диалогу с громадой, следовательно, должен исчезнуть вопрос о недоверии к кандидатуре старосты, который сейчас активно нарушается на уровне громад.

Также будут изменения и в вопросе досрочного прекращения полномочий старост, который сейчас регулируется ст. 79-1 Закона Украины «О местном самоуправлении в Украине». Законопроектом 4535 предлагается исключить ст. 79-1. Это вызвано изменением статуса старосты.

Внесены изменения и относительно отчетности. Сейчас староста ответственен и подотчетен раде и подконтролен местному председателю и, согласно закону, «не реже одного раза в год отчитывается о своей работе перед радой, а по требованию не менее трети депутатов — в определенный радой срок». В предложениях к 4535 это положение дополняется и отчетностью перед жителями старостинского округа. Законопроект поможет территориальным громадам создать полноценные старостинские округа.

Мы имели в области несколько спорных ситуаций по совмещению должностей старост и депутатства, когда человек назначался старостой и одновременно проходил в местную раду депутатом. Аналогичная ситуация с членством назначенного старосты в исполнительном комитете. Законопроектом 4535 предлагается, что староста не будет членом исполкома. Эта норма направлена прежде всего на обеспечение эффективной работы исполкомов в крупных громадах. Работник исполкома не может быть одновременно работником аппарата рады, поскольку на членов исполкома существуют ограничения по совмещению должностей. Что касается депутатских полномочий — придется выбирать, либо быть старостой, либо депутатом (причем это касается не только депутатства в конкретной громаде).

ПРОДОЛЖАЕТСЯ ПРИНЯТИЕ НОВЫХ ПОЛНОМОЧИЙ

— По вашему мнению, эффективны ли в целом созданные громады? Особенно те, которые были объединены в последнюю очередь — фактически по своему желанию, а потому что так требовала реформа.

— Об эффективности и возможности новосозданных гргомад говорить рано, ведь только в октябре прошлого года состоялись выборы на новой административно-территориальной основе, и сейчас большинство громад продолжают проходить реорганизации местных рад и оформление соответствующих документов о принятии новых полномочий.

После выборов многие громады столкнулись с нехваткой или отсутствием необходимой документации в местных радах, которые присоединились к административных центров громад, а поскольку необходимо четко представлять, какие ресурсы есть в наличии, процесс инвентаризации будет занимать определенное время.

Что касается добровольно объединившихся громад, то, конечно, им легче проходить этот процесс, ведь для них не новы ни прямые межбюджетные отношения с государственным бюджетом, ни самостоятельное управление своими объектами, ни оптимизация / автономизация учреждений социальной сферы. Хотя, если речь идет о присоединении новых местных рад к созданным ранее гргомадам, то здесь тоже много работы. И эта работа сложно продвигается. Видим пример Бехтерской, Белозерской громад, в которых конфликты, требующие безотлагательного решения.

САМЫЕ КРУПНЫЕ ГРОМАДЫ В УКРАИНЕ

— Интересно ваше мнение по таким громадам, как Новотроицкая и Геническая. Были дискуссии в течение нескольких лет — как объединяться. Получилось в формате один район — одна громада. То есть победила позиция тех, кто фактически не хотел перемен. По вашему мнению, предоставляются ли в этих громадах все те услуги, которые предусматривала реформа?

— Что касается формирования таких крупных гргомад (Геническа является самой крупной в Украине, Новотроицкая немного меньше, хотя тоже объединила 19 местных рад), хочется быть оптимистичной. Здесь действительно стоит напомнить о равной доступности публичных услуг для всех жителей громады, о важности представительства всех населенных пунктов в органах местного самоуправления и сохранения социальной идентичности. Учитывая близость к границе с Крымом, эти вопросы приобретают еще большую значимость.

Как будет построена система предоставления услуг и будет осуществлено их максимальное приближение ко всем жителям этих громад — покажет время.

Например, в Новотроицкой громаде в настоящее время сохранены в полном объеме работники местных рад (в среднем 5 человек на сельскую раду), однако руководство громады уже понимает, что содержание такого штата обойдется бюджету в немаленькую сумму, и рассматривает возможное сокращение работников старостатов. Вместе с тем в Новотроицком очень успешно работает ЦПАУ, который использует все возможности для улучшения предоставления админуслуг населению.

ПОДДЕРЖКА МЕЖДУНАРОДНЫХ ПРОЕКТОВ

— С начала реформы в Украине действовало немало международных проектов, которые поддерживали громады в объединении. На какую сейчас поддержку могут рассчитывать на местах?

— Проекты международной технической помощи и сейчас продолжают поддерживать громады — уже на этапе становления, формирования эффективной управленческой структуры, подготовки стратегических документов, проектов регионального развития и др.

К сожалению, годовой карантин внес коррективы в реализацию большинства международных программ, часть которых была полностью переведена на работу в формате онлайн. Наша Программа «U-LEAD с Европой» продолжает работать в Украине, деятельность запланирована до конца 2023 года. Сейчас мы вынуждены отказаться от проведения оффлайн-консультаций и обучения в нашем офисе. Но последний год продемонстрировал гибкость в овладении новыми формами работы и то, что даже после возвращения в оффлайн-работу многое из того, чему мы научились, уже будет использоваться и после карантина. Кроме тематических онлайн-консультаций и обучения, мы смогли провести комплексные учебные курсы, как, например, «Первые шаги для громад после выборов», «Шаги для руководителей», начали новый конкурс микропроектов по поддержке волонтерских инициатив в громадах.

Конечно, невозможны в обычном формате и визиты по обмену опытом между громадами, однако мы начали готовить визиты онлайн. И первой «ласточкой» было виртуальное посещение Тростянецкой территориальной громады на Сумщине. Подобное изучение лучших практик громад планируем готовить каждый месяц. Я уверена, что круг и новизна наших мероприятий будут расширяться, ведь мы заинтересованы в максимальной поддержке специалистов территориальных грмад с помощью новых технологий.

Кроме нашей программы, в этом году планируется начало новых проектов, направленных на поддержку громад при поддержке правительства США. Сейчас они находятся на этапе подписания основных соглашений о реализации, детали будут известны позже. В Украине почти полторы тысячи громад. Работы хватит всем.

Иван Антипенко, «День», Херсон


Днепр – за Муниципальный кодекс

«Надо определить четкие и понятные правила игры» — Борис Филатов

Еще в начале реформы по децентрализации отмечалось, что после создания местных громад в городах и селах, а также с введением нового административно-территориального деления, власть в регионах надо будет передать областным советам и их исполкомам. Одновременно областные и районные администрации должны ликвидировать, заменив их на префектуры с наблюдательными функциями. Впрочем, ничего этого пока нет — в регионах о передаче полномочий никто не слышал.

В то же время руководители органов местного самоуправления рассказывают о многочисленных проблемах, которые еще предстоит решить для того, чтобы местные общины могли жить полноценной жизнью и иметь не декларативное, а реальное самоуправление. Так, мэр Днепра Борис ФИЛАТОВ считает, что все законодательство в сфере местного самоуправления должно быть сведено к Муниципальному кодексу. Об этом он заявил во время проведения круглого стола с участием представителей исполнительной власти, депутатов и экспертов, где обсуждалась новая редакция закона «О местном самоуправлении в Украине». «Я был одним из инициаторов обсуждения этого вопроса и уже не один год подчеркиваю необходимость принятия Муниципального кодекса. Мы рады, что Президент нас услышал, услышал мнение мэров крупных украинских городов. Мы шли на выборы с этим программным требованием — создание кодифицированного законодательного акта, куда бы вошло большинство аспектов деятельности местного самоуправления», — сказал Филатов как один из лидеров партии «Пропозиція», отстаивающей права местного самоуправления. Мэр Днепра отметил, что разработчикам новой редакции закона надо было больше внимания уделять выводам и рекомендациям Совета Европы.

Дискуссионными, по мнению Филатова, являются вопросы распределения полномочий в процессе децентрализации. «Надо определить четкие и понятные правила игры», — сказал Борис Филатов. По его словам, местному самоуправлению нужно иметь четкие финансовые компенсаторы и широкие полномочия. Прежде всего — это создание муниципальной полиции безопасности, которая существует в 18 странах Евросоюза, внедрение института мировых судей, которым могут доверять люди, а также передача местному самоуправлению регулирования земельных вопросов — системы Геокадастра. Среди полномочий местного самоуправления должны быть также администрирование местных налогов и осуществление экологического контроля. «Государство должно отдать все присущие местному самоуправлению функции. А само должно заниматься такими вопросами, как госбезопасность, внешняя политика, армия, экономика. Благоустройство людей на местах, создание городской инфраструктуры и еще ряд вещей — дело местного самоуправления. Так делается во всем мире», — убежден Борис Филатов.

Между тем, глава Межевской поселковой территориальной громады Владимир ЗРАЖЕВСКИЙ отмечает, что во время децентрализации местные уже уже взяли на себя ряд обязательств и полномочий. Органы местного самоуправления, по его словам, готовы нести ответственность и развивать свои города и села, однако для этого не хватает инструментов и необходимых условий. В частности, если говорить об управлении землями, то территориальные громады фактически не имеют законных оснований получить земли несельскохозяйственного назначения за пределами населенных пунктов в коммунальную собственность, что не соответствует самому концепта децентрализации. Земельная реформа и реформа децентрализации, которые сейчас происходят, задекларировали переход к новым принципам. Ими должны стать передача земель в собственность громад, реформирование системы государственного контроля за использованием земель, реформирование системы управления землями, полная открытость и доступность информации о земле и переход к публичной системе управления, когда любые решения принимаются с общественными обсуждениями. Эта система основательно меняет подход к управлению, и совершенно отлична от той вертикальной системы, которую признали неэффективной и коррупционной. Если громадам передадут главный ресурс — земли, это облегчит жизнь громад, так как они самостоятельно смогут управлять своими активами и охранять их. Это может приблизить громады к эффективному управлению и обеспечить развитие экономики, социальной составляющей и экологии на местах.

На уровне сел ситуация тоже далека от идеальной. Ранее бюджет Елизаветовки, где проживает около 2500 человек насчитывал 13 млн гривен, рассказывает Татьяна ЧЕПУРКО, бывшая и.о. председателя и секретарь Елизаветовского сельсовета. — Средства поступали от заправок, частных предприятий и торговых объектов. Мы содержали свою коммунальную службу с техникой, которая обеспечивали порядок в нашем селе, и могли оказывать услуги соседним селам. Мы оборудовали детские и спортивные площадки, посадили парк, отремонтировали дороги на улицах, упорядочили кладбище. Оказывали помощь жителям села, которым нужно было оплатить хирургическую операцию или лечение, давали стартовый капитал молодежи, помощь на похороны и прочее. То есть мы сами себя содержали и жили своей жизнью. Когда началась реформа и начали создавать ОТГ, мы хотели присоединиться к Каменскому. Но нас присоединили к Петриковскому поселковому совету, хотя никто не хотел объединяться. После «перекройки» районов мы оказались не в Каменском, а в Днепровском районе. Сейчас есть деньги на зарплату старосты и делопроизводителя, а налоги уходят в Петриковку. Возможно, когда все отрегулируется, все будет хорошо, но изменений к лучшему мы пока не чувствуем».

Вадим РЫЖКОВ, «День», Днепр

Газета: 
Рубрика: 




НОВОСТИ ПАРТНЕРОВ