Три страшні вороги українського відродження – Москва, український провінціалізм і комплекс Кочубеївщини.
Юрій Шевельов, український мовознавець, історик літератури

Чого не видно з Києва?

«День» провів заочний круглий стіл із регіональними експертами, присвячений «найуспішнішій реформі»
8 квітня, 2021 - 19:59
ФОТО REUTERS

«Європарламент вітає досягнення України у проведенні реформи децентралізації та розширенні можливостей місцевої влади, що є однією з найуспішніших реформ на сьогодні; визнає підтримку U-LEAD та формування більше 1000 територіальних громад; позитивно оцінює кроки, прийняті з метою децентралізації державної влади та бюджетів через затвердження нормативно-правових актів та їх практичного впровадження; закликає Європейську Комісію уважно вивчити успішні практики реформи децентралізації в Україні та розглянути їх практичне впровадження в інших державах», — зазначено у документі, який 11 лютого схвалив Європейський Парламент (цитуємо за офіційним повідомленням Мінгромад і територій від 12 лютого цього року). Дещо раніше було оприлюднено результати всеукраїнського дослідження (так само на офіційному сайті decentralization.gov.ua), які свідчать: «більшість населення — 59% вважають потрібними реформу місцевого самоврядування та децентралізацію, а серед тих, хто добре обізнаний про реформу, 81% вважають, що Україні потрібна децентралізація; 59% українців або відчули покращення від реформи, або очікують на нього; абсолютна більшість населення — 87% вважають, що необхідно встановити державний нагляд за законністю рішень органів місцевого самоврядування».

Але водночас, як неодноразово писали у своїх матеріалах власні кореспонденти «Дня» в регіонах, досі не вирішено чимало колізій, що і не сприяють злагодженості дій місцевої влади, і так само не дають їм повної фінансової спроможності.

Тож за ініціативи головного редактора власкори «Дня» запросили до розмови експертів, що супроводжують реформу децентралізації від її старту 1 квітня 2014 року, і власне представників місцевого самоврядування. І запропонували поміркувати над такими питаннями:

1) Чи ефективні створені територіальні  громади?

2) Розподіл повноважень — де камені спотикання

3) (Не)потрібні старости

У зв’язку з нинішньою епідемічною ситуацією спілкування відбувалося заочно, але від того — не менш відверто й змістовно.


Початок. Продовження див. в одному з наступних номерів «Дня»

Волинь — за «міжгромадські об’єднання»

2/3 громад мають дефіцит бюджету на захищені статті

Одна із перших об’єднаних територіальних громад в Україні була створена саме на Волині — це Зимненська громада. Волинська область загалом дуже активно долучилася до реформи місцевого самоврядування — тут виявилося більше ОТГ порівняно з іншими областями. І перші громади справді отримали хороші дивіденди. Нині ситуація значно змінилася.

Нині на Волині 2/3 громад мають дефіцит бюджету на захищені статті: зарплата, енергоносії, продукти харчування. У кожного вони розподілилися по-різному. Але за деякий час у них виникнуть заборгованості, несплати... Маючи великі школи, садочки, інші установи і не маючи ні коштів, ні твердих перспектив, вони будуть змушені приєднуватись до когось. І проблеми ці переважно у великих громадах, які вони розв’язують за рахунок закриття закладів у менших. Зараз, можна сказати, бунтує село Секунь, у якому закривають дев’ятирічну школу, мотивуючи відсутністю у громади на неї коштів... Люди стверджують, що освітньої субвенції мало б вистачити на їхню школу. Вони не бачать виходу у придбанні шкільного автобуса, як їм обіцяють, і розвезенні дітей по інших школах. Автобус також коштує грошей, потребує ремонтів і т. ін. А ще погодні умови... Цієї лютої сніжної зими чимало шкільних автобусів застрягали в заметах.

Збираються закривати школу й у селі Кульчин під Луцьком: людей ніхто просто не слухає, не переконує, не наводить аргументів на корить навчання в повноцінній школі, але в іншому селі. Та якщо Кульчин сусідить з Луцьком й однозначно мав увійти в Луцьку громаду, то з Секунем та історія, що люди боролися, щоби приєднатися до Дубівської громади. Хоча, щоб доїхати до Дубового, потрібно спочатку проїхати місто Ковель. Був логічний варіант приєднання до іншої громади, у «своєму», тоді ще Старовижівському районі, але не захотіли. Тепер шкодують, але справа зроблена, і такі ситуації вже не показують децентралізацію суто в оптимістичному світлі.

«ЦЕНТРАЛЬНА ВЛАДА Й МІСЦЕВА ПЕРЕБУВАЮТЬ У РІЗНИХ ВИМІРАХ»

«Усі біди від того, що центральна влада й місцева перебувають у різних вимірах. Перефразовуючи відомого персонажа, скажу так: у нас облік у гривнях, а в них — у голосах виборців», — так відповів на це запитання Ростислав ШИМАНСЬКИЙ, голова Сереховичівської громади колись Старовижівського, а нині, після укрупнення районів, Ковельського районів. Він уже не вперше обирається на цю посаду, має досвід і вважається одним із авторитетних голів на Волині. Громада Сереховичівська — непроста в тому значенні, що об’єднала не багаті волинські села, які розташовані у своєрідному територіальному закутку. Оскільки до райцентру — Старої Вижівки досить далеко, цей край прозвали «Кореєю».

На запитання, чому центр, столиця все ж не передає на місця чимало повноважень, Шиманський каже: «Добре вони (центр, столиця) все бачать, тільки не хочуть цього робити. Це і передача в управління на місця всього, що є на території, крім стратегічних об’єктів, сплата податків за місцем здійснення діяльності, справедливого розподілу акцизу, не туди, де заправки, а відповідно до категорій та протяжності доріг, скасування фонду соцекономрозвитку, аби не депутати Верховної Ради вирішували, кому і скільки, а гроші мають іти на кожну громаду, на розвиток інфраструктури, великі об’єкти із ДФРР. Громади мають бути самодостатніми, тобто має вистачати коштів хоча б на утримання того, що є, при тому бачити перспективу, за рахунок чого вони мають розвиватися».

Сереховичівська громада повністю себе утримує, ще й на розвиток трішки має... І також ще є декілька цікавих планів, тому і динаміка збільшення власних коштів у них збережеться, і свідчення — виконання запланованих надходжень, у них знову плюс 22%, і динаміка за попередні три роки чи не найкраща в області. «А в когось амбіції швидко згаснуть, коли почнуться проблеми, — каже Ростислав Шиманський. — Ще одним виходом може стати створення міжгромадських об’єднань, але вже на паритетних засадах. А ефективними громади стануть тоді, коли розпоряджатися всім ресурсом будуть саме вони — це і землі, і ліси, і води, корисні копалини, дороги... Що ж до розподілу повноважень, далеко іти не потрібно — за приклад брали Польщу, позаяк усім майном, всіма землями на місцях має керувати місцева рада, звісно, крім стратегічних об’єктів».

ПИТАННЯ СТАРОСТ — ОДНЕ ІЗ «ГАРЯЧИХ» У ТЕМІ ДЕЦЕНТРАЛІЗАЦІЇ

На Волині питання старост — одне із «гарячих» у темі децентралізації. Бувало, що місцеві жителі перекривали дороги, вимагаючи призначити старостою ту людину, котру вони хочуть, і підписи сотнями збирали за певну кандидатуру, але щоразу результат виходив той самий. Якщо голова громади хотів бачити старостою певну людину, він все ж дотискав громаду і призначав цю людину. Це також викликає розчарування децентралізацією загалом. Бо в таких ситуаціях призначені старости виконують волю уже не громади, а голови. «Господар села чи «раб» голови ОТГ»?» — актуальний матеріал у газеті «День» №232 за 8 грудня 2020 р., про конфлікт з призначенням старости у Вишнівській громаді, і такі конфлікти виникають саме через те, що змінено функції старост.

Сереховичівський голова Ростислав Шиманський вважає, що старости мають бути на місцях. «При всьому бажанні голова не відслідкує всю ситуацію на місцях, не вирішить дрібніші проблеми, не почує побажання від усіх. А ще функції адміністратора — не потрібно людей весь час ганяти в центр, краще обслуговувати на місцях, звичайно, в рамках наданих повноважень. Можливо, їхню кількість обмежити кількістю жителів, але це вже для кожного регіону різна цифра. Для Полісся оптимальним було б таке співвідношення: один староста на 1000 мешканців, а в більш густонаселених — один на 1500 — 2000 мешканців. Принцип призначення радою за поданням голови, на мою думку, правильний. Обрання опозиційного до ради старости в тому чи іншому населеному пункті мешканцям толку не дасть ніякого — навпаки, створить додаткові перепони. Але якщо за певний період часу люди будуть не задоволені роботою такого старости, то голова повинен, зобов’язаний подати подання до ради про звільнення його від займаної посади. Обговорення перед призначенням може відбутися, але не обов’язково — після виборчої кампанії у багатьох буде лише нерозуміння і каша в голові, клята політика робить свою справу вже й на місцях, а на місцях мають працювати господарники».

На Волині є й інший досвід: за словами Юрія ФІНІКОВСЬКОГО, нового очільника Рівненської ОТГ, до того — директора Любомльського краєзнавчого музею, в Рівненській громаді старост... взагалі поки не призначають. «Є законопроєкт, який стосується старост, є перелік вимог щодо старостинського округу, обов’язків старост, — каже Юрій. — Чекаємо, чи буде ухвалено цей законопроєкт». А поки що вже кілька місяців Рівненська громада, в яку увійшли 17 сіл і в якій раніше було чотири старостинських округи, обходиться без старост. Є депутати, члени виконкому, які вибрані від сіл, живуть у селах, і коли виникають питання, їх можна вирішити з цими людьми. У громаді працюють спеціалісти ЦНАПу, які видають довідки, займаються призначенням субсидій і т. ін., тобто тим, що робили раніше секретарі сільрад. Працюють на місцях, по селах. Їм додали посадових обов’язків, займаються тепер і військовим обліком, благоустроєм. Юрій каже, що поки не було конфліктів. Спочатку селяни запитували, коли буде «наш» староста, але життя показало, що можна, виходить, обходитися й без них.

Зобов’яжуть законодавчо мати старост, тоді це й відбудеться. Лише тоді.

Львівщина — за зміни до законодавства

Згідно з інформацією офіційного сайта реформи «Децентралізація дає можливості», наразі на Львівщині районних громад — 73; кількість районів — 7

«День» поцікавився в чинного та колишнього керівника міст, наскільки ефективні створені територіальні громади, де камені спотикання при розподілі повноважень, і чи є такі взагалі, що мали би бачити столичні чиновники, але не бачать і чому?

І от що відповіли на ці наші запитання Андрій Садовий та Володимир Квурт:

«ПРЕЗИДЕНТ МАЄ БАЧИТИ В МІСЦЕВОМУ САМОВРЯДУВАННІ ПАРТНЕРА»

Андрій САДОВИЙ, міський голова Львова (з 2006 року):

— Кожна громада — як сім’я. Ми бачимо доволі позитивну динаміку стосовно нашого співжиття упродовж останніх п’ять років — після набуття чинності законодавства, яке дало більше повноважень містам. І я вже бачу реальні позитивні зміни стосовно нашої великої об’єднаної громади, яка зараз включає багато поселень з різними традиціями, з різним досвідом. Коли є таке міксування, то завжди хтось виграє. То виграють найбільше ті, хто доєднався до нашої громади. Але загалом це збагатить усіх нас. Я в цьому переконаний.

Щодо розподілу повноважень, то камені спотикання є. 2015 року, коли ухвалювалося нове законодавство, то було запроваджено таку норму, як реверсна дотація вирівнювання. Тобто якщо громада не добирає коштів, то держава дотує. А якщо громада забагато збирає податків, то потрібно ділитися з державою. Наприклад, минулого року ми не добрали орієнтовно 600 млн податків. А держава вилучила в нас 691 млн. Нелогічно! А чому? Тому що розрахунок здійснено за показниками минулого року. Це був ковідний рік, складно було зорієнтуватися. І ми думали, що цього року ситуація зміниться. А цього року держава забере у Львова 751 млн грн. Але ж ті кошти надійдуть до бюджету не в повному обсязі, і це є велика несправедливість. Чому так? Тому що той рік вони беруть за показниками 2019 року, а тоді ще теж не було коронавірусу. Я говорив про це з прем’єр-міністром, з міністром фінансів. Усі розводять руками. Погоджуються: «Це — несправедливо. Але таке законодавство. Хіба ці кошти держава компенсувала би місту як субвенцію на соціально-економічний розвиток». І про це я хочу просити всіх депутатів Верховної Ради. Звернувся з листом до Президента України. Тому що фундаментом будь-якої держави є справедливість. А в цьому разі стосовно Львова грубо порушена справедливість. Нас роблять біднішими. Тим більше, коли гроші потрібні на медицину та інші речі, які необхідні для розвитку громади. Це дуже прикрі речі, про які я мушу говорити, позаяк вони є.

Що ж до іншого, то, на мою думку, потрібно давати більше прав містам із точки зору інспекції архбудконтролю, тому що це — корупційна ділянка, яку держава не хоче віддати містам. Бізнес має через це дуже великі проблеми.

Я також надав би містам можливість мати вплив на поліцію з питань громадської безпеки. Держава має право залишати за собою кримінальну поліцію, прокуратуру, СБУ, а от громадський порядок однозначно буде в набагато кращому стані, якщо буде більша координація органів місцевого самоврядування та місцевої поліції. Ось що потрібно зробити.

А в цілому державні органи влади мають ставитися до місцевого самоврядування як до самодостатнього партнера. А в нас здебільшого ставлення — як до молодшого брата, якого можна поганяти. Але так не буде! І якщо Президент це зрозуміє і насправді бачитиме в місцевому самоврядуванні партнера, то тоді в державі справи підуть набагато краще.

Я часто говорив про те, що можна закрити будь-яку облдержадміністрацію чи будь-яке міністерство — на місяць, на два, на три... І ніхто навіть уваги на це не зверне! А якщо місто не працюватиме хоча б один день, буде катастрофа, буде колапс. Тому ще раз наголошую: поки що держава не до кінця розуміє важливість та відповідальність, яка лежить на плечах органів місцевого самоврядування. Якщо буде розуміння і щодо цього питання, то й щодо всіх інших буде все гаразд. Тому що в реальності існує конкуренція, і обласні адміністрації конкурують з органами місцевого самоврядування. Марнується час. Це є непродуктивно. У нас, у Львові, — дещо інша ситуація. Ми нормально співпрацюємо з головою ЛОДА. А в багатьох регіонах через це є проблеми.

«ПОНАД 50% ТГ НЕ МОЖУТЬ САМОСТІЙНО СЕБЕ УТРИМУВАТИ»

Володимир КВУРТ, ексголова міста Винники (2015 — 2020), засновник ГО «Великий Львів», депутат Львівської обласної ради від «ЄС», голова комісії з питань бюджету та соціально-економічного розвитку:

— Сьогодні є два нормативних документи, які визначають територіальні громади в тому розумінні, в якому ці утворення існують: Закон № 562-ІХ від 23.07.2020 р. і 1009-ІХ від 17.11.2020 р. Водночас жоден із них не визначає повноважень таких утворень — обидва прописують, як утворити територіальну громаду і провести реорганізацію рад. Таким чином, повноваження новостворених рад територіальних громад — це ті ж самі повноваження місцевих рад, які вони мали до реформи. Змінилася хіба що територія їхньої діяльності. Тому ставити питання про ефективність територіальних громад — означає поглиблювати розуміння кризи місцевого самоврядування до реформи децентралізації. Якщо ще з 2015 року йшлося про необхідність зміни підходу до управління селами та містами, то з проведенням децентралізації проблема поглибилась. Фактичні ресурси і повноваження й надалі залишилися у центральної влади, а на місця передали проблеми медицини, соціального захисту й освіти — на додаток до наявних проблем з дорожньою та транспортною інфраструктурою. Більше того, з’явилася нова проблема, яка лише починає проявлятись: управління великими містами й управління малими селами не може здійснюватися за єдиним організаційним принципом. Адже не можна застосовувати єдину модель управління для територіальної громади з чисельністю населення, до прикладу, Сокільницької ТГ — 8,4 тис. жителів та Львівської ТГ — 783,1 тис. жителів чи розрахунку оплати дільничним лікарям без урахування коефіцієнта, що відображає густоту населення.

Сьогодні управління великими територіями приєднаних громад здійснюється за принципом організації управління містом чи селом, яке існувало до реформи — з тими ж непоміченими територіями, периферійними зонами та пріоритетами фінансування найбільш заселених спальних районів. Приєднані території рад не беруться до уваги центром і фактично виконують роль додаткового земельного ресурсу, який багато великих міст уже вичерпали.

Проблема загострюється й тим фактом, що індекс податкоспроможності громад навіть у межах області різко коливається — Боринська ТГ з індексом 0,12 та Сокільницької ТГ з індексом 2,73: на практиці це означає, що перша не може забезпечити навіть своїх базових потреб із благоустрою, а друга віддає надлишок державі як реверсну дотацію. Гостро постає питання вирівнювання. Ігнорування цього факту призведе до розширення кола нових депресивних та економічно відсталих територій (а чи не цей факт був одним із основних аргументів децентралізації?). Фактом є, що понад 50% ТГ потребують базової дотації державного бюджету і не можуть самостійно себе утримувати.

ІНДЕКС ПОДАТКОСПРОМОЖНОСТІ — СУМА ПОДАТКІВ ІЗ РОЗРАХУНКУ НА ОДНОГО МЕШКАНЦЯ ТГ

В Україні бюджетне вирівнювання не перевищує 1,4%, як, до прикладу, в Німеччині чи Швеції — 12 і 13,1% відповідно. Крім цього, чинником такої разючої диференціації є сплата базового податку на доходи фізичних осіб за місцем реєстрації підприємства, проте в європейських країнах він сплачується за місцем реєстрації працівника.

Щодо розподілу повноважень, то як такого нового розподілу не відбулось — і це факт. Міста і села залишилися з тими ж проблемами, що й до реформи. Міста, села, селища, які увійшли до складу територіальних громад, як і самі територіальні громади, не є рівними у своїх можливостях — як за фінансовою базою, так і за розміром територій самої громади. У свою чергу, це призводить до нерівності представництва інтересів громади, територія якої увійшла до територіальної громади — міста обласного центру та громад, територія яких увійшла до сільської територіальної громади.

Це проявилося ще на етапі проведення виборів 25 жовтня 2020 року: в різних територіальних громадах були застосовані різні виборчі системи — пропорційна і мажоритарна як при формуванні ради, так і при обранні голови — абсолютної та відносної більшості. У великих територіальних громадах, де було застосовано пропорційну систему формування місцевих рад, приєднані території опинилися в міноритарній меншості, яка не впливала на результати виборів у такий спосіб, щоб забезпечити навіть представника від громади в місцевій раді.

Проблема з повноваженнями поглиблюється надалі — невирішеним є питання діяльності у сфері містобудування. Генеральні плани населених пунктів є не в усіх суб’єктів об’єднання, а навіть у тих, в кого є — потребують коригування. У приєднаних громадах надання будь-яких дозволів (чи то на оформлення землі під будинком, чи то на будівництво) взагалі призупинено на невизначений термін. Не кажучи вже про довідки про смерть — процедура надання бланків на такі території вже шість місяців не внормована. Фактично органи, які діяли на цій території, після 25 жовтня де-юре не можуть виконувати всього обсягу повноважень, які завжди здійснювали, а нова система ще не напрацьована, і немає відповіді на запитання: «Коли і як вона запрацює?».

Щодо (не)потрібності старост, то парламентська невизначеність із цими посадами лише поглиблює вже наявні проблеми в управлінні приєднаними територіями. Відтягування вирішення цього питання на державному рівні уже призвело до того, що при затвердженні бюджету на 2021 рік інтереси приєднаних територій, особливо у великих територіальних громадах, було проігноровано. На рівні ради жителі малих сіл та селищ залишилися без свого представника і, як наслідок, без уваги центру, яка, хоч як це дивно, була сконцентрована на густонаселених районах.

Парламент сьогодні не вбачає в цьому проблеми і ставить право призначення старост у Дрогобичі, Стрию, Львові у залежність від політичної волі їхніх очільників. Таким чином, Львівська територіальна громада зберігає свою управлінську організацію: територія, втричі більша за площу самого міста, управляється старими районними адміністраціями за кошторисним принципом — без урахування реальних потреб. Інфраструктурні питання розвитку взагалі не беруться до уваги, що підкреслено ще раз у бюджеті Львівської ТГ на 2021 рік: на приєднані території надано аж один мільйон гривень — це при тому, що ці ж території по факту 2020 року сукупно виконали свої бюджети на 486 707 598, 62 грн.

Завдання і роль, які ставилися перед старостами в законі про добровільне об’єднання територіальних громад, якраз покликані були виправити такі перекоси у фінансуванні громади. Все, що сьогодні потрібно, — схвалити зміни до чинного Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні». Організаційно доцільним було б застосування диверсифікованого підходу до організації управління в новостворених територіальних громадах залежно від чисельності населення, яке проживає в місті — центрі територіальної громади та прилеглих громадах. Таким чином, обґрунтовано застосовувати імперативний підхід до створення старостинських округів у територіальних громадах, у яких число жителів перевищує 50 тисяч.

Так само в містах, де чисельність населення перевищує 50 тис. жителів, найбільше порушується принцип представництва в місцевих радах і застосовується система абсолютної більшості при обранні міського голови, доцільним є залишити норму про обов’язкове членство старости у виконавчому комітеті місцевої ради.

Особливість територіальних громад, сформованих на базі великих міст, полягає в тому, що до них приєднали додатково самостійні міста-сателіти. З огляду на це, принцип правління, який застосовується до малих територіальних громад, порушується у великих територіальних громадах. Таким чином, необхідним є створення виконавчого органу при старості, який розпоряджався би бюджетом за типом кошторису і мав повноваження на організацію і здійснення як робіт із благоустрою, так і з капітального й поточного ремонту інфраструктури території. Зазначений підхід надасть можливість зрівноважити розподіл коштів по території новостворених громад й унеможливить утворення депресивних територій, які залишаться поза увагою центральної влади.

Вінниччина — за цілісність реформи

«ДЕЦЕНТРАЛІЗАЦІЯ ДЕ-ФАКТО ВІДБУЛАСЯ НА РІВНІ ГРОМАД, А НА РІВНІ РАЙОНІВ ТА ОБЛАСТЕЙ ПРОЙШЛА ДОСИТЬ УМОВНО»

Андрій КАВУНЕЦЬ, голова ГО «Ресурсно-інформаційний центр «Громади Вінниччини»:

— 1 квітня минуло сім років, як розпочалася децентралізація. З самого початку вона передбачала збереження трирівневої системи — громада, район та область, але послуги на кожному рівні мали би надавати виконкоми, створені на базі рад. Але так сталося, що під час реалізації реформи багато чого змінювалося і той розподіл повноважень, який було заплановано в Концепції із самого початку, фактично не зберігся. Тому на сьогодні децентралізація де-факто відбулася на рівні громад, а на рівні районів та областей пройшла досить умовно. Чому? Якщо говорити про громади, то вони отримали всі повноваження надавати базові послуги на місцях (питання залишилося лише щодо джерел наповнення бюджетів, і наразі відбувається остаточне закріплення щодо розмірів та місця сплати місцевих податків). Що ж до районного рівня, то переходу повноважень від місцевих державних адміністрацій до виконкомів рад фактично не відбулося.

До прикладу, реформа передбачала, що виконкоми райрад мали би координувати роботу закладів охоронних здоров’я вторинного рівня (районних лікарень), але потім відбулася реформа медичної галузі, і на сьогодні ця функція повністю перейшла до громад.

І зараз виходить так, що головні функції й завдання районних рад — це передача майна із районного рівня у громади. А що вони будуть робити після 1 липня, тобто після останнього дня, коли вони будуть повинні передати все майно у громаді? Це питання залишається відкритим досі. Більше того, процес передачі майна спричиняє певні маніпуляції, бо якщо він завершиться, то райради залишаться без джерел надходжень. І ця конфліктність залишається, а це шкодить певним чином і розвитку громад, особливо тих, які потребують розширення штату, бо створені на базі районних центрів і банально потребують приміщень.

Більше того, досі немає законних підстав говорити і про формування повноцінних виконкомів як районних, так і обласних рад — чинний закон про місцеве самоврядування цього не передбачає.

В ідеалі все мало б бути інакше. Якщо концепція реформи з’явилась ще 2014 року, то потрібно було розробити низку законів, які остаточно сформували би систему влади і розподіл повноважень як між адміністраціями і радами та їхніми виконкомами, так і між різними рівнями (громада — район — область). Ідеться насамперед про нові варіанти закону «Про місцеві державні адміністрації» та «Про місцеве самоврядування», а як максимум — ще й зміни в Конституцію. І ухвалювати все це потрібно було ще до оголошення місцевих виборів минулого року, коли відбулося остаточне формування нових районів та громад. Але, на жаль, ці закони розроблені не були, активна робота над ними розпочалася лише минулого 2020 року. Наразі законопроект про державні адміністрації перебуває на розгляді в парламенті, а про місцеве самоврядування — на етапі робочого документа, проходить експертні консультацій.

Тому і можна говорити про те, що децентралізація відбулася лише на рівні громад, а на рівні районів та областей — не відбулася через відсутність відповідного нормативного забезпечення.

Більше того, ситуація, коли обсяг функціоналу районних рад зменшився, але райони все ж було створено, — наразі призводить до певного нерозуміння перспектив існування районних рад у майбутньому. Джерел доходів у них не буде, завдань практично теж... Виникає логічне запитання: а для чого тоді райони в принципі? Лише для того, щоб сформувати в районі районну державну адміністрацію? Звісно, РДА зараз матимуть зовсім інші завдання — вони вже не будуть безпосередньо керувати наданням послуг, адже практично всі вони перейшли на рівень громад. Головним завданням адміністрацій буде нагляд за реалізацією державних програм і за дотриманням законодавства в рішеннях органів місцевого самоврядування. І тут постає ще одне запитання: хто і як має здійснювати нагляд? Наразі проєкт закону про державні адміністрації визначає, що за рішеннями рад громад здійснює нагляд РДА, за рішеннями рад районів — ОДА, за рішеннями облради — окремо визначене міністерство.

Але чи так необхідно заради цього нагляду створювати РДА? Якщо взяти до прикладу досвід Польщі, то там усі завдання щодо нагляду за рішеннями органів місцевого самоврядування, виконанням державних програм та інших питань контролює обласна державна адміністрація (адміністрація воєводи), причому по всій території області. Районних державних адміністрацій немає взагалі, що цілком логічно, і при цьому мешканці та громади аж ніяк від цього не потерпають.

Таким чином, головна проблема в тому, що коли починалася децентралізація, було чітко закріплено: ми зберігаємо трирівневу систему адмінтерустрою — громада — район — область, як це встановлено в Конституції. Кардинально змінити це зараз і перейти на дворівневу систему досить складно, навіть з технічного погляду, тому й залишилися райони, хоч і з досить суперечливим функціоналом. Але варто розуміти, що ідеальних рішень немає. Навіть у Польщі, де реформа відбувалася понад 20 років тому, досі тривають дебати про доцільність районів — при тому, що райони там мають чітко визначений функціонал і джерела доходів. Більше того, очевидно, що увага до районного рівня дещо гіпертрофована. Це питання часто використовувалось для маніпуляцій та відвертання уваги від того, що головною є громада. Варто згадати, коли завершувався процес формування територіальних громад і яким чином визначали центри районів, які буди суперечки: перекриття доріг, пікети мітингувальників. Хоча, відверто кажучи, людям у громаді мало би бути байдуже, яким буде район і де буде його центр, бо зі своїми питаннями вони звертатимуться в громаду. Адже зараз усі базові послуги надаються на рівні громади, а часто — навіть на рівні старостинського округу. Тому для мешканця першочерговим має бути визначення керівництва громади, а не меж району.

Дещо подібна ситуація виникла й на рівні областей. Зараз часто можна почути, що обласна рада отримала принципово нові функції, самостійно виконуватиме завдання, які було передано як делеговані обласній держадміністрації. Таким «експертам» радив би почитати закон про обласні державні адміністрації і закон про місцеве самоврядування. Так, в основі децентралізації було те, що ми формуємо де-факто і де-юре виконавчі органи на рівні всіх громад, районних рад і обласних. Але цього не відбулося. І зараз немає законних підстав формувати виконавчі комітети обласної ради, які здійснювали б самостійне управління наданням відповідних послуг. На сьогодні закон про місцеве самоврядування говорить про те, що на цих рівнях можна сформувати лише виконавчий апарат, який займатиметься забезпеченням діяльності ради, а все решта як делеговані повноваження передається відповідній обласній державній адміністрації. Тому те, що розширюються штати обласної ради, окремих районних рад, — це радше політичне питання до їх керівництва щодо доцільності таких рішень.

На жаль, але через сім років після оприлюднення концепції децентралізації ще залишається досить багато питань і невизначеностей, які залишають реформу в дещо незавершеному стані.

Підготували Олеся ШУТКЕВИЧ, «День», Вінниця; Наталія МАЛІМОН, «День», Луцьк; Тетяна КОЗИРЄВА, «День», Львів
Газета: 
Рубрика: