Ми на різних відрізках, але мета одна

Поза наявними взаємним інтересом та контактами варто погодитися з думкою, висловленою у книзі «Сестра моя, Софія...» (Бібліотека газети «День», 2016 р.): рівень взаємної уваги України та Болгарії не відповідає фактичним взаємовпливам. Між тим, обидві країни шукають відповіді на низку доленосних викликів, які відображають загальноєвропейські тенденції, зокрема в місцевому самоврядуванні. Ось деякі з них.

Насамперед, урбанізація, що сприяє концентрації мешканців у великих містах. Чисельність населення у сільській місцевості зменшується, а географічні простори залишаються незмінними, як і створена під інші потреби інфраструктура, яка вимагає коштів.

Інший — різні темпи економічного розвитку на рівні регіонів, субрегіонів і населених пунктів, на що суттєво впливають процеси європейської інтеграції — в сенсі посилення значення територіальної, а не національної складової. Так само, як і в бізнесі, йдеться про конкуренцію за ресурси — хтось виграє, а хтось втрачає. Але ж суб’єкти дуже особливі — самоврядні територіальні спільноти. Зрештою, йдеться про формування кола питань, які бажано вирішувати на базовому рівні, та спроможність відповідних управлінських структур ефективно виконувати визначені законодавством повноваження і розпоряджатися ресурсами, їхню раціональну побудову, адекватну стану справ, що зазнає змін.

Кількісна перевага малих муніципалітетів з великим переліком функцій робить сумнівним їхнє виконання, посилює диспропорції в розвитку. Спосіб подолання — концентрація фінансово-майнового та людського потенціалу з одночасним перерозподілом завдань щодо надання послуг на користь муніципалітетів. Ці процеси отримали назву — децентралізація. Вона зводиться до укрупнення базових адміністративно-територіальних структур, як правило, з одночасним збільшенням їхніх повноважень. При цьому унітарний характер держави зберігається, загроз регіонального сепаратизму не виникає через відносно незначні розміри одиниць. Скажімо, в Україні нові громади набувають повноважень старих сільських, селищних та міських рад, районних рад і райдержадміністрацій разом узятих. Їхня сума досі дорівнювала повноваженням міст обласного значення.

Мета очевидна — за допомогою кращої, адекватної сьогоденню організації досягнути більшої ефективності та прискорення соціально-економічного розвитку.

Болгарський та український способи розв’язання порушеної проблеми на базовому рівні подібні. І болгарський, і український закони про місцеве самоврядування були ухвалені після прийняття нових Конституцій, з того часу зазнали багато змін, але досі є чинними. Щоправда, в Україні реформа місцевого самоврядування здійснюється за планом «Б». Після провалу внесення змін до Конституції наша держава пішла шляхом доконаних кроків — ми намагаємось реалізувати новий зміст, формально зберігаючи старі форми.

У чинних українській та болгарській конституціях простежуються однакові підходи до закріплення системи адміністративно-територіальних одиниць: визначені основні, але можуть бути інші, що встановлюється спеціальним законом. Також подібні підходи до регулювання адміністративно-територіального устрою — в обох випадках ідеться про закріплення окремих вимог загального характеру. З точки зору Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» всі сільські, селищні, міські ради мають однаковий обсяг повноважень та відповідальності. Щоправда, Бюджетний кодекс України те саме питання трактує інакше: є міста обласного значення та міста районного значення, села, селища. У них різний спосіб бюджетування, інакше формується доходна та видаткова частина, головне: лише міста обласного значення мають прямі міжбюджетні взаємини з державним бюджетом, а інші — через фінансові підрозділи райдержадміністрацій. Тобто для здійснення реформи в Україні принципово важливо було урівняти з точки зору формування та розподілу бюджету всі діючі базові органи місцевого самоврядування. Тому в Україні реформа розпочалася дуже оригінально — із внесення змін до Бюджетного кодексу, який передбачив появу нової базової структури — об’єднаної територіальної громади, ідентичної за своїм бюджетуванням містам обласного значення. Це не що інше, як бюджетна децентралізація. Проміжний результат в Україні нещодавно оприлюднив глава держави — за підсумками поточного року частка місцевих бюджетів із трансфертами у зведеному бюджеті України становить 51,5%. При цьому очікується, що частка місцевих податків і зборів у власних доходах місцевих бюджетів становитиме 30%.

Особливості української реформи цим не починаються і не закінчуються. Комплексного спеціального закону, який визначав би модель реформи, її завдання, заходи, критерії, процедурно-процесуальні аспекти, порядок прийняття рішень, визначення компетенції суб’єктів реформи, заходи державного стимулювання, на початку не було. Уряд регулював зазначені ключові питання своїми розпорядженнями та постановами. А проекти законів розроблялися й ухвалювалися з великим запізненням. Тобто склалася парадоксальна ситуація, коли адміністративна практика випереджала законодавчу. Як зазначив один із українських експертів, це так, якби майстри ремонтували машину, не встигали, тож вирішили запустити мотор і підштовхнути, аби вона набрала швидкість. А системи гальмування, трансмісії, керування продовжили ремонтувати на ходу.

Як наслідок, Україна має перетвориться на країну самоврядних громад. В історичному контексті йдеться про відтворення, але за нових умов, засад Магдебурзького права.

Болгарія вже є країною громад, або ж общин: її нинішнє законодавство передбачає те, до чого в Україні лише прагнуть — повсюдності місцевого самоврядування. Тобто ми на різних відрізках шляху, але мета — та сама. І способи її досягнення так само подібні. Привертає увагу схожість параметрів чисельності населення базових одиниць, общин: 264 у Болгарії на 7,1 мільйонів населення — та 1,5 тис., що передбачено в Україні на близько 40 млн. Тобто, фактично, це те саме. У Болгарії головною посадовою особою є виборний кмет, а в Україні — виборний голова. Трактуються в обох випадках вони однаково — як орган місцевого самоврядування. Саме кмет та голова формують виконавчі структури. Представницький орган — рада общини в Болгарії та сільська, селищна, міська рада в Україні.

При цьому в Болгарії існує (хоч і з обмеженими правами — без власних повноважень та бюджету) самоуправління на субмуніципальному рівні — підради. В Україні є старостинські округи, але жодних підрад разом зі старостою немає. Щоправда, обговорюється питання доцільності створення біля старости консультативно-дорадчої ради (органу самоорганізації населення) і надання невеличкого бюджету старості. До такого рішення спонукають перманентні конфлікти і з’ясування відносин між головами громад та старост, що мають інституційний характер, а також поширена недовіра серед сільського населення щодо справедливості розподілу коштів між адміністративним центром і староствами.

Болгарія належить до країн ЄС, територіальна система яких є висококонсолідованою. Це означає, що в країні немає жодної територіальної громади, чисельність населення якої була б менша, ніж одна тисяча осіб, — дуже мало таких, де менше, ніж дві тисячі осіб. Великі територіальні громади (понад 10 тис. мешканців) у Болгарії становлять дві треті від їхньої загальної чисельності. Нині найменша територіальна громада в Україні — Макіївська (Чернігівська область) налічує 1,7 тис мешканців. Це чи не єдиний приклад, коли чисельність нової адміністративно-територіальної становить менше, ніж дві тисячі населення. Щоправда, більше громад чисельністю від 2,5 до 5 тис. людності. Мінрегіон України запровадив окремий показник — громади до 5 тис. осіб. Він не має директивного характеру, суто інформаційний, але, вочевидь, ідеться про певну межу з погляду реформаторів.

Стосовно показників. У Болгарії нові общини можуть утворюватися як з ініціативи уряду, так і самих мешканців, якщо чисельність населення перевищує шість тисяч людей, максимальна відстань від адміністративного центру до її населеного пункту становить не більше ніж 40 км, а власні надходження становитимуть не менше, ніж половину бюджету нової одиниці. Втім, можливі винятки — за наявності належної мотивації.

В Україні спроби встановити визначені числові параметри зіткнулися з обґрунтованою критикою неврахування регіональних особливостей. Як наслідок, усі діючі показники мають дуже гнучкий характер. Це дає змогу створювати нові громади — фактично, відповідно до співвідношення сил, що складається на місцях. Головне — відповідати загальним принципам методики, яку затверджено урядом. Болгарські показники так само мали розрахунковий характер. На їх запровадження впливали результати консультацій, які є обов’язковими.

У принципі, формування базових адміністративно-територіальних одиниць, як і всієї адміністративної системи, належить до функцій держави. У Болгарії пішли саме цим шляхом. Тут проводилися попередні консультації з зацікавленими громадами та їхнім населенням, а потім адміністративним шляхом — об’єднання. Водночас спроби запровадження місцевого самоврядування в Болгарії на регіональному рівні 1998 р. зіткнулася зі значними політичними проблемами, в основі яких стояло бажання контролювати розподіл ресурсів зверху, що призвело до втрати обіцяної допомоги від ЄС. Це досить слушне попередження для України.

У деяких випадках, з огляду на супутні обставини, держава воліє за краще розпочати процедуру добровільного укрупнення. Такий шлях обрала Україна. При цьому втрачається час, якість рішень та ресурси, але формується коло зацікавылених осіб, реформа відбувається не лише згори, а швидко набуває певної соціальної підтримки — це не більшість, але активна меншість. Для України то був вимушений крок, за допомогою якого вдалося зрушити справу реформи й подолати спротив незацікавлених груп інтересів як у центральній владі, так і місцевій. Наголосимо: лише питання бути чи не бути, що постало перед обличчям російської агресії, змусило українські правлячі кола наважитися на революційні зміни. Спроба вдалася. Мається на увазі, що індикатором успішності змін є їхня незворотність. Так-от, тепер колишні противники реформи поспішають зайняти своє місце в новій системі відносин.

Зазначене досягнення містить у собі загрозу, адже переносити старий досвід на нові реалії небезпечно. Це може призвести до гальмування розвитку громад, які діють подібним чином. Втім, то вже буде боротьба за принципово інших, аніж до реформи, меж відносин.

До честі української держави, нині вона дотримується своєї обіцянки фінансово та консультативно підтримувати реформовані громади. А головне — змінилася податкова база нових громад. У результаті — бюджети ОТГ зросли порівняно з попередниками у п’ять-десять разів. Це ще один дуже серйозний виклик, адже в багатьох випадках такі суми є небаченими для органів місцевого самоврядування, отже, потребують нових умінь та досвіду.

Реформа, що реалізується в Україні, актуалізувала багато проблем, які накопичувалися роками. Часом від голів територіальних громад можна почути: «Таке враження, що держава роками нічого не робила. А тепер вирішила всі непопулярні рішення перекласти на нові громади. Для цього й ініціювала їх створення». Частково це відповідає дійсності, проте насправді ключовим є вміння залучати ресурси для розвитку території — у вигляді прямих інвестицій чи проектів регіонального та місцевого розвитку. В Україні діє положення Угоди про асоціацією з ЄС. Це означає, що у нас мають бути запроваджені підходи, які діють у його країнах. Болгарія, яка вже понад десять років живе в цих умовах, є надзвичайно цікавою як з погляду організації роботи із залучення зовнішніх джерел, так і проектних ідей, а особливо — можливості реалізації тристоронніх проектів: болгарська сторона — українська сторона — ЄС. Тобто йдеться про міжмуніципальну співпрацю, але не міжнародну.

У повсякденні більшість громадян схильні бачити кінцевий результат, не надто розуміючи, як до нього прийти. З огляду на це — болгарські практики місцевого самоврядування ближчі до українських реалій як у часовому просторі, так і щодо обсягів здобутків. А якщо це так, то мають сприйматися краще, ніж більш просунуті німецькі, скандинавські чи польські. Їхні підходи в основних рисах є тотожними, але варто придивитися до деталей. Водночас і Україна, і Болгарія ще повинні ухвалити нові закони про місцеве самоврядування. Це впливовий мотиваційний чинник для обох країн, який спонукає їх до прискіпливого погляду на практику реалізації реформи місцевого самоврядування.