Дві палати під одним куполом

Саме на федерації готові наполягати регіонали в разі введення двопалатного парламенту, стверджує депутат від ПР Василь Хара.

Таким чином, уже зараз ідею Віктора Ющенка активно критикують не тільки його опоненти, а й соратники. Один із лідерів «Правиці» Юрій Костенко парирує: «Зараз знову починають говорити про зміни Основного Закону, не забезпечивши правове поле для того, щоб ця Конституція діяла. Потрібно розуміти, що повинна бути домовленість щодо конституційних змін. Бо ми можемо отримати на референдумі, як мінімум, Конституцію для лівого й для правого берега».

Очевидно, що без компромісного рішення всіх політичних гравців ініціативи глави держави залишаться лише ініціативами. А проаналізувавши риторику провідних політиків країни щодо змін у Конституцію, можна дiйти висновку, що про компроміс можна лише мріяти: Конституція в нас одна, а бажаючих її коректувати дуже вже багато.

ЗАПИТАННЯ «Дня»

1. Чи прийнятною є двопалатна парламентська модель для України?

2. Які перспективи «двопалатної» ініціативи Віктора Ющенка?

Вадим КАРАСЬОВ, директор Інституту глобальних стратегій:

— На мою думку, існує низка чинників, моментів і аспектів, які можуть бути розглянуті на користь реалізації ідеї двопалатного парламенту в Україні. Перший аспект пов’язаний з тим, що протягом новітньої історії незалежної України вітчизняна політика балансувала на межі абсолютної однопалатності парламенту. Характерний приклад — закон ВР від 4 серпня 2006 року, що забороняє Конституційному Суду розглядати на предмет конституційності політичну реформу. Цей закон якраз показовий в тому значенні, що український парламент завжди претендував на абсолютний суверенітет. І такий однопалатний абсолютизм часто приводив до посилення авторитарних тенденцій не тільки з боку виконавчої влади, а й з боку представницького органу. Важливим штрихом у цій картині є і роль спікера, який завжди розглядав себе якщо не першим, то й не другим політичним діячем в країні. Тому абсолютна однопалатність, будучи, з одного боку, перешкодою для президентського авторитаризму, часто, нехай не відкрито, але все ж демонструвала тенденції до авторитаризму парламентського. Введення другої палати, наявність, як мінімум, двох спікерів блокують постійну тенденцію до абсолютної однопалатності, що піде на користь не тільки для розвитку українського парламентаризму, а й для розвитку системи балансів, стримань і противаг між різними гілками влади.

Ще одна умова, яка виправдовує ініціативу створення другої палати, — специфіка української участі в політиці ряду відомих регіональних політичних діячів, представників великих корпорацій і так далі. Багато хто з них вимушений був ставати народними депутатами не стільки внаслідок політичного покликання, скільки для збільшення свого соціального, економічного, символічного статусу, а також для отримання недоторканності. Це блокувало шлях у парламент для багатьох дійсно потенційних політиків і робило однопалатне законодавство лобістським. Так ось, друга палата, що обирається на базі регіональних округів, могла б перенаправляти потік бізнесменів, які шукають соціальний і політичний статус, у верхню палату, залишивши місця в нижній палаті для справжніх партійних політиків, які зосередять свої зусилля не на бізнес-законодавстві, а на законодавстві, яке відповідає інтересам їхніх виборців. Погодьтеся, що такі, скажімо, великі бізнесмени, як Ахметов, Васадзе та інші, не помічені в законодавчій активності, краще виглядали б у верхній палаті. А нині ж дійсно відомі й досвідчені політики, як, наприклад, Звягільський і низка інших, вимушені задовольнятися місцем у партійному списку, сусідством із молодими, завзятими, а часом і брудними політиками, не маючи можливості застосувати свій досвід у парламентській політиці. Для верхньої палати став би в нагоді й досвід екс-президентів, який сьогодні, по суті, не застосовується. І Кравчук, і Кучма могли б мати довічний статус сенаторів верхньої палати. І, до речі, перетік бізнесменів із нижньої палати до верхньої дещо б роз’єднав зв’язок грошей і влади, характерний для однопалатної політики, і змінив би атмосферу в парламенті, де відчутна влада, пробачте за тавтологію, грошократії призвела до кризи 2006 — 2007 років.

Останній аргумент на користь двопалатного парламенту пов’язаний із тим, що верхня палата могла б більшою мірою враховувати інтереси регіонів, даючи можливість політичним партіям працювати на загальнонаціональному політичному полі. Сьогодні ж партії багато в чому представляють саме регіональний інтерес.

Щодо вашого другого запитання про перспективи реалізації «двопалатної» ідеї, можна сказати, що нині існують можливості як для реалізації, так і для поховання цієї ідеї. Я бачу два сценарії. Перший сценарій пов’язаний з апеляцією Президента до громадської думки для того, щоб, скажімо, спираючись на опитувальний референдум, спробувати за допомогою суспільної підтримки подолати опір еліт. Другий шлях — це згода еліт, це технологія, направлена не тільки на роботу з громадською думкою, а й на імплементацію цих ініціатив через парламент. І якщо частина українських бізнесменів-політиків побачить, що друга палата дозволить не тільки врахувати інтереси регіонів, а й дати можливість багатьом солідним політикам збільшити свій статус, не виключено, що ідея двопалатності буде реалізована. Тим більше, що перед багатьма політиками-бізнесменами зараз стоїть вибір: або залишатися в цій наповненій пристрастями брудній парламентській політиці, або йти з неї зовсім, ризикуючи втратити соціальні й політичні позиції в структурах влади. Адже далеко не у всіх є такі можливості, як, скажімо, у Пінчука, який знайшов своє місце в культурних і політико-культурних проектах. Таким чином, очевидно, що найкращим варіантом для участі в політиці й просування бізнес-проектів на європейські елітні майданчики була б верхня палата.

Володимир ФЕСЕНКО , голова правління Центру прикладних політичних досліджень «Пента»:

— Насамперед хотів би зазначити, що ідею створення двопалатного парламенту не варто пов’язувати ні з Ющенком, ні з Кучмою, оскільки зараз багато хто натякає, що саме Кучма просував цю ініціативу. Так ось, хочу нагадати, що ця ідея обговорювалася на початку 90-х років — на зорі конституційного процесу в Україні. І кілька проектів Конституції України ще в 90-х роках містили в собі якраз модель двопалатного парламенту. Чому до цієї ідеї постійно апелюють політики? Річ у тім, що ця ідея вельми популярна в Європі. Так склалося, що багато європейських країн використовують саме модель двопалатного парламенту. Десь ця модель створилася історично, і верхня палата має свої особливості, як, наприклад, особливий елемент заборони й противаг як особливий елемент у законодавчому процесі. Іноді верхня палата виступає в ролі законодавчого фільтра, а також розглядає й кадрові питання. У деяких країнах друга палата пов’язана з федеративним устроєм. Коли говорять у цьому контексті про Україну, цю ідею взагалі відкидають, мовляв, у нас унітарна держава й другої палати бути не може. Але тут не завжди є зв’язок, адже навіть якщо верхня палата формується за регіональним принципом, необов’язково мати федеративний устрій. Іноді це використовується для того, щоб відрізняти різні принципи формування законодавчого органу. Ну, наприклад, якщо нижня палата формується за принципом партійного представництва, тоді було б логічним, щоб друга палата формувалася за схемою регіонального представництва. І якщо оцінювати ідею другої палати в парламенті, я б акцентував увагу не на тому, прийнятна вона чи ні для нашої країни, а на тому, як саме ця палата формуватиметься і які, власне кажучи, функції вона виконуватиме.

На мій погляд, ідея двопалатного парламенту нині висунена швидше з тактичних міркувань — адже це деяке поле для компромісу з регіональними елітами. Крім того, політикам і експертам зараз зрозуміло, що суто партійний спосіб формування парламенту є шкідливим і призводить до багатьох негативних наслідків. Тому ситуацію необхідно змінювати. Як? Або змінити виборчу систему, або ж перейти до двопалатної схеми роботи парламенту. Крім того, метод формування другої палати продемонструє, наскільки демократичним буде цей інститут. Адже ми, створюючи другу палату, можемо створити додаткову вагу в системі противаг, яка ще більше ускладнить процес прийняття державних рішень. Саме тому ідею Віктора Ющенка про необхідність створення двопалатного парламенту я б оцінював не окремо, а в загальному контексті конституційної реформи або в загальному контексті Основного Закону України.

Щодо другого запитання: пройде чи не пройде цей варіант? Це пов’язано з дуже багатьма моментами. Гадаю, Ющенко запропонував таку ідею, щоб вона була більш прохідною. Чому? Бо пункт про двопалатний парламент є в програмі Партії регіонів. Зараз, мені здається, частина регіоналів про це забула, але такий пункт дійсно є. Підтримують цю ідею й багато експертів-конституціоналістів, і, можливо, Ющенко використав цю ідею зараз для того, щоб зробити її здійсненнішою.

Нам необхідно чітко визначитися: як бути з реформою державного устрою? Адже якщо критикується модель федеративного устрою, тоді критикуватимуть і другу палату, якщо вона формується за принципом регіонального представництва. Якщо це буде модель децентралізації, коли функції центральної влади передаються органам регіонального самоврядування, тоді, можливо, є сенс поміркувати над другою палатою, яка представлятиме регіональні інтереси. Але хочу зазначити, що не можна оцінювати окремі ідеї на тому ж самому прикладі двопалатного парламенту. Необхідно давати комплексну оцінку, наприклад, як будуть розподілені повноваження між інститутом Президента, двома палатами парламенту, урядом, а також органами місцевого самоврядування? До речі, якщо, наприклад, у другої палати парламенту буде право вето на рішення нижньої палати, може виникнути закономірне запитання про те, навіщо тоді вето Президента на законодавчі акти? Розумієте, адже тут є багато таких деталей. Тому з оцінкою я б не поспішав. Потрібно оцінювати не просто ідею двопалатного парламенту, потрібно оцінювати, ретельно аналізуючи найдрібніші деталі, новий проект Конституції України. Було б дуже добре, якби анонсований недавно президентською стороною проект Конституції став доступним найближчим часом. Тоді ми могли б аналізувати не окремі ідеї як такі, а текст Конституції або ж текст нової редакції Конституції загалом.

Юрій ЯКИМЕНКО , директор політико правових програмУкраїнського центру економічних і політичних досліджень ім. А. Разумкова:

— Насамперед потрібно зазначити, що ідея Віктора Ющенка про двопалатну парламентську систему не нова, оскільки історія незалежної України вже мала варіанти Конституцій, в яких саме така модель парламенту й була передбачена. Нині ж, на мою думку, повторюється все та ж сама аргументація необхідності двох палат, що звучала й раніше. Тобто це й представництво регіонів, і ефективність законодавчого процесу, і висока якість законів, які послідовно прийматимуться кількома палатами й так далі.

Але якщо казати про цю ініціативу в нинішньому контексті, то звичайно є, на мій погляд, одна річ, яка може обгрунтовувати цю ініціативу. У нинішньому складі Ради про власне представництво регіонів України говорити не доводилося, оскільки велика частина парламентаріїв переїжджають у Київ, де «осідають», а потім переобираються з однієї Ради в іншу. Виборча система взагалі не передбачає безпосереднього зв’язку територіальних виборчкомів із депутатами.

Перехід від мажоритарної до змішаної, а потім до пропорційної системи виборів мотивувався тим, що ВР повинна вiдiгравати швидше не представницьку, а законодавчу роль. Це повинно було стати пріоритетом, коли виборці голосують не за окремого депутата, а за політичну силу, її програму та ідеологію, таким чином представляючи свої інтереси в парламенті. Та на практиці виявилося, що політичні партії не можуть адекватно представити інтереси регіонів.

Але виникає запитання: чи обов’язково вирішувати цю ситуацію шляхом введення двопалатної системи парламенту? Тут необхідно ретельно зважити всі «за» й «проти». Якщо ми подивимося на європейські країни, там є дві історії виникнення двопалатного парламенту. Перша — елемент становницького представництва, тобто окремої соціальної структури, як, скажімо, у Великій Британії. Друга — федеративний чи земельний устрій. Чи є в нас такі підоснови? Так, казати про різниці регіонів нашої країни можна. Однак поки Україна залишається унітарною державою, не виключено, що ідея з двопалатним парламентом стане поштовхом для федералізації. Чи можна іншим, менш небезпечним способом зв’язати діяльність парламенту з регіонами? Можна. Для цього не потрібно змінювати схему роботи парламенту на двопалатну, для цього досить змінити виборчу систему.

Якщо казати про компромісний для всіх ключових політичних гравців варіант Основного Закону, я щодо цього песиміст. Чим більше ініціатив, тим менше шансів отримати узгоджений проект Конституції. Тому раціональне зерно, на мій погляд, полягає в тому, щоб все-таки формувати єдину конституційну комісію при представництві владних інститутів, політичних сил, експертів, громадськості для того, щоб через цей процес дискусії щодо формату Конституції напрацьовувати окремі пропозиції, які могли б бути винесені на консультативний референдум. А пізніше, після проведення плебісциту, ці напрацювання на базі концептуальних питань, які вже підтримані суспільством, можна було б вписати в Конституцію, яка в кінцевому результаті повинна бути винесена на референдум.

У нинішній Конституції дійсно є моменти щодо, насамперед, взаємодії вищих державних інституцій, які дозволяють двозначне тлумачення. Ми це проходили вже на прикладі контрасигнації, на процедурі призначення й звільнення міністрів, які представляються Президентом і так далі. Так, у Конституції, з одного боку, багато білих плям і прогалин. Але, з іншого боку, в інших державах аналогічні речі заповнюються політичною культурою й традиціями. У нас такого немає, і тому всі неузгоджені двозначні моменти кожна зі сторін намагається використати на свою користь. На Основний Закон можна нарікати, для цього є підстави, але політикам насамперед потрібно нарікати на себе. Якщо подивитися на всі проекти Конституції, які вносилися на розгляд за всі роки незалежності, то очевидно, що кожна зі сторін відштовхувалася від своїх тактичних інтересів. У результаті це зробило Конституцію заручницею політичної боротьби всередині країни. А так не повинно бути. Я вважаю, нам потрібно років на десять накласти мораторій на ініціативи внесення змін до Конституції й навчитися спочатку читати й жити згідно з уже чинним Основним Законом. Плюс необхідно, щоб у нормальному режимі функціонував орган конституційної юрисдикції. Чи це Конституційний Суд, як в нашій моделі, чи це та судова гілка, яка може вирішувати конституційні суперечки.

Максим СТРІХА , доктор фізико- математичних наук, дійсний член АН вищої школи України:

— Як ви пам’ятаєте, Леонід Кучма провів референдум у квітні 2000 року, де було винесено чотири питання. Народу пропонувалося зняття депутатської недоторканності й обмеження кількості парламентаріїв, і українці радісно за це проголосували. Губернаторам пропонувалася друга палата в парламенті, й для цього губернатори дуже важко працювали, отримавши немислимий результат на референдумі. У результаті у цій красивій обгортці Кучма отримав головне для себе — право розпускати парламент за будь- яких обставин. Зараз нам фактично пропонується римейк цього референдуму, причому із тим самим набором питань: обмеження депутатської недоторканності, скорочення кількості депутатів, двопалатність для регіональних еліт... Чи дійсно це може поліпшити політичну ситуацію в Україні? Загалом, друга палата парламенту не є ні абсолютним добром, ні абсолютним злом. Є й унітарні держави, в яких функціонує друга палата. Але при цьому роль другої палати дещо інша. Візьмемо, наприклад, Польщу. У тамтешньому Сенаті, який не є таким самим могутнім як Сейм, засідають політики, які відійшли від своєї діяльності, але їхній досвід потрібен країні, або ж інтелігенти. Наприклад, віце- маршалом Сенату є діючий професор філософії Варшавського університету. Таким чином, ця палата вiдiграє корисну роль — для ретельнішого розгляду законопроектів в інтересах суспільства, недопуску яких-небудь помилок, які неминучі під час законодавчої вермішелі в завантаженому Сеймі. Подібну роль вiдiграє й палата лордів у Великій Британії, де мирно доживає свій вік баронеса Тетчер разом із сотнею спадкових лордів і п’ятьма сотнями представників британської еліти, яким був привласнений статус лордів за їхні заслуги перед нацією. Україні пропонують створення дещо іншої верхньої палати, яка вiдiграватиме представницьку роль саме для регіональних еліт і неминуче, хоче хтось цього чи ні, служитиме ідеї федералізації. Боюся, що така друга палата нічого хорошого Україні не принесе, а іншу нам ніхто, судячи з усього, і не запропонує. Тому, на мою думку, в ідеї створення другої палати парламенту мінусів більше, ніж плюсів.

ЦЕ МИ ВЖЕ ПРОХОДИЛИ...

15 січня 2000-го Леонід Кучма видав указ про проведення 16 квітня 2000 року Всеукраїнського референдуму з народної ініціативи про внесення змін до Конституції.

На референдум були винесені такі питання:

— про надання президенту права розпускати парламент у разі, якщо протягом місяця він не сформував коаліцію або протягом трьох місяців не затвердив представлений урядом бюджет;

— про скорочення загальної кількості депутатів ВР із 450 до 300;

— про необхідність формування двопалатного парламенту;

— про скасування депутатської недоторканності.

Тоді в плебісциті взяли участь 81,15% українців, які мають право голосу. За даними Центрвиборчкому, першу пропозицію підтримали 84,69% громадян, другу — 89,00%, третю — 89,91%, четверту — 81,68%.

29 травня 2000 року за результатами проведеного референдуму президент Кучма видав указ про створення комісії з підготовки змін в Основний Закон. Між тим ВР із чотирьох рішень референдуму схвалила тільки одне, внісши зміну, згідно з якою глава держави дістав право розпускати парламент.

ЯК У НИХ?

Росія — двопалатні Федеральні збори.

Азербайджан — однопалатний Міллі меджліс.

Велика Британія — двопалатний парламент (палата лордів і палата общин).

Литва — однопалатний Сейм.

Польща — двопалатний парламент (Сейм і Сенат).

США — двопалатний Конгрес.

Узбекистан — двопалатний Олій мажліс (Сенат і Законодавча палата).

Франція — двопалатний парламент (Сенат і Національні збори).

ФРН — двопалатний парламент (бундесрат і бундестаг)

Естонія — Рійгикогу (Державні збори).

Казахстан — двопалатний парламент (Сенат і мажіліс).