Територіальні спільноти – сенс реформи

Ні в Україні, ні в Польщі нікого не здивуєш навчальними візитами. З огляду на просування реформи місцевого самоврядування обміни даремно не минають. От тільки є питання — що наші посадовці дивляться у Польщі, адже там створення об’єднаннях територіальних громад не було. Бо ще в 1970-х рр. попередня влада зробила це директивно, не запитавши думки громадськості (про що мова?). Тим самим добряче спростила реформаторському уряду Тадеуша Мазовецького його завдання. Залишилося всього-на-всього ліквідувати державні адміністрації й перерозподілити ресурси (кадри, майно, гроші) на користь базового, відтепер — комунального рівня. Інакше кажучи, нинішня реформа в Україні лише виводить нас на стартовий рубіж насправді революційних польських перетворень. Колись їхнього автора, Єжи Регульського, запитували: то в чому сенс змін, що з того, що один тип адміністрування змінюється іншим, і при цьому відбувається перерозподіл ресурсів, адже їх все одно більше не стає? Відповідь була така: тут важать спосіб, наявність самоврядності, адже таким чином створюються територіальні спільноти, пов`язані розумінням єдності своїх інтересів. Як з’ясувалося, це той випадок, коли 2+2=5. Інший архітектор польських реформ на базовому рівні, Єжи Стемпень, стверджує: нинішня система місцевого самоврядування в Польщі настільки розвинута, що після розробки та ухвалення державного бюджету президент, уряд і парламент можуть на півроку зникнути з країни — все працюватиме й без них.

Щоправда, сучасне польське місцеве самоврядування переживає серйозні випробування: ухвалено новий закон про місцеві вибори, який обмежує перебування на посадах війтів, бурмистрів, президентів ґмін двома термінами і запроваджує деякі інші обмеження, що дуже критично сприймаються багатьма відомими в Польщі фахівцями, самоврядовцями, в тому числі згаданим п. Стемпнем. Нещодавно чинний уряд вирішив на 20% зменшити зарплату очільникам ґмін, одночасно піднявши платню освітянам. Без коментарів. Та хоч би як там було, а полякам вдалося головне — створити міцну та спроможну ґміну (громаду). Йдеться не про кошти (діють, особливо у східних воєводствах, дотаційні спільноти), а про здатність ефективно здійснювати управління на території і сприяти її розвитку. З огляду на це варто викласти кілька спостережень та міркувань від останньої поїздки до Польщі разом з головами об’єднаних територіальних громад Чернігівщини — на запрошення Асоціації ґмін басейну річки Віслока (ZGDW) та Підкарпатського осередку Фундації розвитку місцевої демократії (POST FRDL) відповідно до договору з Чернігівським центром підвищення кваліфікації.

Перше, що вражає, це кількість реалізованих найрізноманітніших проектів: новий садочок у Пільзно, критий перехід між спортивним комплексом та основним приміщенням школи в Йодлово, музей під відкритим небом «Карпатська Троя» в Тршциниці (ґміна Ясло); старовинна садиба, яка реконструюється в Жиракові; плавальний басейн у ґміні Чарна, комплекс із очистки стоків в Шержині; глобальний проект — очистка русла річки Віслока; не менш масштабний — встановлення сонячних батарей у ґмінах, які з власної ініціативи (безпосередньо — під проект) двадцять років тому створили асоціацію. Це маленька частка побаченого з далекосяжної проектної діяльності, на кожному кроці — безліч табличок, на яких зазначені назви реалізованих ініціатив та донорів. Переважно, йдеться про кошти ЄС, хоча є інші. Ці капіталовкладення мають особливість — фінанси надаються за квотним принципом, а це означає, що квоту можна або вибрати, або ні. Інакше кажучи — ніщо не гарантовано, треба вміти писати проекти, правильно ставити питання, викладати зміст, коректно складати кошториси, чесно їх виконувати, професійно звітувати. Одна із складових успіху — вміння ґмін домовлятися між собою й мислити ширшими категоріями, ніж їхні території та містечкові інтереси. Скажімо, сторона, що нас запрошувала (Асоціація ґмін басейну річки Віслока), — показовий приклад утворення подібного об’єднання знизу для реалізації великих проектів міжмуніципальної співпраці, які вимагають ширшого залучення ресурсів та простору. Великий контраст з українськими, переважно вертикальними, та ще й з присмаком великої політики структурами, чи не так?

Автор цих рядків останні тижні заглибився у проектні заявки ОТГ на проекти, які можуть фінансуватися за рахунок коштів державної інфраструктурної субвенції. Знайомство радше тривожне, ніж оптимістичне. За задумом вітчизняних реформаторів таким чином громади мають не лише отримати додаткові ресурси на свій розвиток, а й познайомитись із засадами проектного менеджменту — його поляки вивчали ще чверть століття тому. Для нас це початкова школа, крок вище — проекти, що на конкурсних засадах подаються до Державного фонду регіонального розвитку. Нещодавно програма U-LEAD з Європою оприлюднила результати загальноукраїнського моніторингу якості проектів-переможців 2015—2017 рр. Загальний висновок такий — нічого страшного, це лише початок, вчимося далі. Так-от, проекти ЄС — вища школа, не опанувавши попередніх ступенів, скористатися ними (навіть за умови надання квоти для України в бюджеті ЄС на наступний семирічний період) ОТГ не зможуть, бо в переважній більшості випадків не вміють. Це величезна проблема загальнодержавного значення, для розв’язання якої необхідне поєднання зусиль одночасно кількох гравців на цьому полі. Польща, до речі, використовує свою квоту приблизно на 92%, що є дуже високим показником. Для порівняння: половина штатних працівників апаратів воєводи (голови облдержадміністрації) концентрує свої зусилля на різноманітних проектах розвитку. А як у нас?

Наступна умова — комфорт проживання. «Зустрінемося біля малого Біг-Бена...» — можна почути від молодих людей ґміни Йодлово, які призначають побачення. Йдеться про чотирьохсторонній годинник, встановлений місцевим самоврядуванням на колишній площі Ринок, який став органічною часткою життя територіальної спільноти (адміністративний центр налічує 2,5 тис. мешканців). Навколо — ошатно облаштована територія з квітниками й доріжками. Здавалося б, навіщо витрачати на таке кошти, вочевидь, існують й більш нагальні проблеми. Але сенс є — за останні дванадцять років це польське село змінило свій вигляд і нині, принаймні на сторонній погляд, виглядає цілком урбаністично й дуже привабливо для місцевих мешканців та гостей. Або ж реновація центру міста Пільзно — тепер це велика відкрита площа з прекрасною бруківкою та великими шахами посередині — можна грати. Виявляється, існує ціла програма для такого роду малих населених пунктів, спрямована на облаштування знакових для городян місць. За подібну справу тепер береться й ґміна Бржостек — незабаром на площу Ринок адміністративного центру чекає реконструкція.

Складова такої політики — створення умов для розвитку масового спорту. Фактично в кожній ґміні є більший або менший, але завжди добре впорядкований та оснащений спортивний комплекс, зазвичай — з басейном. Оскільки це задоволення не з дешевих, то, як правило, в малих ґмінах розташування таких будівель планують поряд з найбільшою місцевою школою. Для учнів відвідання комунальних оздоровчо-спортивних закладів є безкоштовним, для інших мешканців — за помірковану плату. Колишній заступник міністра економіки Польщі Пьотр Кульпа так обґрунтував необхідність подібних зусиль: ніколи життя в малому місті за своїми можливостями не зрівняється з життям у великому, але чому тоді не всі люди живуть, скажімо, у Варшаві? Тобто існують інші важелі, й основний серед них — комфорт проживання: упорядкованість, спокій, хороші умови для навчання, рекреаційні можливості. Навіть якщо йдеться про менші гроші чи кар’єрні можливості. Висновок такий — необхідно зробити проживання в малих ґмінах рівноцінним (але не однаковим) із життям у великих містах. Мабуть, тому в Польщі податок на доходи фізичних осіб платиться не за місцем роботи, а за місцем реєстрації проживання — нехитрий спосіб, що стимулює конкуренцією ґмін за мешканця. Та й справедливо — сплачуєш до бюджету спільноти, де живеш та інфраструктуру якої використовуєш.

Така стратегія. Не можна сказати, що все вдалося (Польща, так само як Україна, стикається з проблемою відтоку робочої сили), але зроблене дозволило уникнути перенаселення великих міст, а тепер навіть спостерігається відтік частини міського населення до найближчих сільських ґмін — дороги ж хороші, доїхати можна швидко й не втомлюючись.

До речі, дороги — це особлива історія. У Польщі вони кращі, аніж традиційно еталонні німецькі. Йдеться не лише про автобани (зрозуміло, що це єврокошти, адже йдеться про європейські транспортні коридори). Насамперед, увагу привертають дороги місцевого значення — повітові та ґмінні. Вони менші, в підкарпатському лісі — дуже вузенькі, але завжди бездоганно рівні, ямок немає. Може, тому, що в Польщі відсутній ямковий ремонт. Просто все робиться правильно, за технологією, а за витрачанням коштів прискіпливо спостерігають органи місцевого самоврядування: повітові (районні) староства та уряди ґмін, а за ними — самі мешканці. Бо це їхні гроші, й витрачати їх на ремонт, коли віниками розметають гарячий асфальт (бачив таке рік тому в Павлоградському районі Дніпропетровщини), ніхто не буде. В Україні передача доріг в управління органів місцевого самоврядування (разом з фінансами на їх обслуговування), скажімо так, затягнулася. А ліки від вітчизняної хвороби добре відомі й вже випробувані.

До речі, для облаштування доріг місцевого значення грантів явно не вистачить — потрібні стабільні власні надходження, отже, стимулювання розвитку бізнесу. Ґміна Дебіце вразила нас найвідомішим в Україні підприємством із виготовлення фарб, шпакльовки та інших будівельних екоматеріалів. Як наголосили господарі — це 100% польський капітал. Сучасне підприємство з високим ступенем автоматизації. Поява його саме в цій ґміні невипадкова — колись тут існувало надзвичайно потужне виробниче об’єднання «Іглополь» (10 тис. працівників). Але реформи початку 1990-х рр. гігант не пережив. Тож під загрозою опинилося майбутнє Дебіце. Виходом стало створення подібних, відносно невеликих, але сучасно обладнаних, зорієнтованих на потреби ринку підприємств: сільськогосподарського приладдя, ковбас, спеціалізованих автомобілів на готовому шасі. Таких прикладів у Польщі безліч (згадані ми бачили). Не в останню чергу завдяки такому підходу валовий внутрішній продукт на душу населення нашої західної сусідки тепер становить 60% від німецького. Створення подібних виробництв — значною мірою результат наполегливої роботи ґмін, отже — показник успіхів реформи місцевого самоврядування.

Та головне, що вдалося створити територіальні колективи — так, як замислювали фундатори перетворень. Цьому дуже сприяла проектна діяльність, а ще — підтримка діяльності різного роду громадських формувань, таких собі добровільних пожежних команд. Власне, на рівні ґмін вони лише добровільні. Існують професійні державні у більших центрах — повітових. Що ж до територіальних громад, то тут підхід такий: немає сенсу тримати штатні одиниці й платити зарплату за умов відносно незначної кількості надзвичайних ситуацій. Краще мотивувати добровольців, оснастивши їх першокласною технікою та приміщеннями, забезпечивши управління. Причому самі добровільні пожежні команди існують як громадська організація. У такому разі місцеве самоврядування спирається на них для виконання важливої для територіальної спільноти функції. Одночасно добровільні дружини стають центром суспільної уваги — вони формують молодіжні об’єднання, які дуже схожі на скаутів чи пластунів, зокрема, мають власну форму, засновують власні оркестри, проводять конкурси та фестивалі, в тому числі загальнопольські, навіть беруть участь у релігійних процесіях. Як зазначив війт Шержини, особливо це важливо для молоді, яка схильна жити у віртуальному світі, а тут маємо з небагатьох засобів, що навчає базових навичок колективної роботи. Якихось значних матеріальних преференцій для пожежників-добровольців немає — це не питання коштів, а честі, поваги, спорідненості зі справами своєї громади.

Польські ґміни — хороший орієнтир для нових українських територіальних громад як у сенсі досягнень, так і організації роботи. Останнє, мабуть, важливіше, адже від хорошої організації залежать інші складові. Зрештою, як на таких землях, як в Україні, можна жити бідно?