Акцизи на продукти меншої шкоди: світовий досвід для України

Незважаючи на те, що, за останніми даними ВООЗ, поширеність куріння у світі знизилася, але зі зростанням загальної чисельності населення сукупна кількість курців залишається високою. Наприклад, за даними Держкомстату України, кількість курців у 2020 році склала 5,5 млн осіб, хоча у 2015 році цей показник був на 12% більше (близько 6,2 млн курців). При цьому щодо інноваційних видів продукції споживання нікотину, що стрімко розвиваються, - так звана продукція меншої шкоди (далі - ПМВ), покликаної зменшити шкідливі наслідки від куріння і змінити поведінки курців на більш безпечне - спостерігається тенденція до збільшення популярності. На сьогоднішній день у 79 країнах на законодавчому рівні дозволено до споживання різні системи електричного нагріву тютюнових виробів із сукупним населенням 3,2 млрд. осіб ¹ .

Проте, новизна ПМВ на тлі гострих наукових дискусій щодо їх довгострокових наслідків для здоров'я та ефективності припинення куріння тютюну, а також неприйняття ПМВ з боку низки регуляторних органів, медичних працівників та громадських організацій, які дотримуються консервативної політики заборон, створює досить нетривіальні проблеми для урядів. Останні, за відсутності єдиного глобального підходу, намагаються знайти оптимальну модель регулювання та оподаткування цього виду продукції з метою дотримання балансу між питаннями максимізації здоров'я населення та виваженою регуляторною та податковою політикою, яка не призводить до спотворень конкуренції та зростання нелегальної торгівлі.
Все перераховане вище є дуже актуальним і для України, яка з 2017 року в рамках євроінтеграційних устремлінь реалізує семирічний план-графік підвищення ставок акцизів на тютюнові вироби, а з останніх новацій - Законом №446-IX від 16.01.2020 року з 1 січня поточного року - запровадила акцизний податок на «рідини, що використовуються в електронних сигаретах» з ліцензуванням діяльності з їх виробництва, оптової та роздрібної торгівлі. Ці питання, а також досвід та особливості переходу окремих країн на продукцію меншої шкоди та акцизні політики щодо них, ситуація з поточною національною акцизною політикою у тютюновій галузі, порівняння акцизів на тютюнові вироби в Україні, країнах – сусідах та інших країнах стали предметом окремого дослідження українських дослідників ². Зупинимося на основних "податкових" висновках аналізу.

Електронні сигарети

23 досліджувані юрисдикції застосовують різні підходи до визначення бази акцизного оподаткування рідин для електронних сигарет: перша група оподатковує всі рідини, що використовуються в продукті (Литва, Хорватія, Польща, Угорщина), друга група – тільки рідини з вмістом нікотину (Німеччина, РФ, Румунія та Казахстан), третя – змішані ставки (Італія). При цьому електронні сигарети здебільшого обкладаються за нижчими ставками акцизу, ніж сигарети. Наша країна, що приєдналася до першої групи держав, що обкладають помірною за розміром (трохи нижче від Польщі та Румунії) специфічною ставкою акцизного податку всі рідини, які використовують в електронних сигаретах, зайняла виважену і досить прагматичну позицію. Однак, в умовах, коли (1) у країн-сусідів (Білорусь та Молдова) аналогічна продукція не є підакцизним товаром (взагалі немає акцизного податку), (2) рідини для е-сигарет набагато простіше переміщати через кордон, ніж традиційні тютюнові вироби, 3) митні органи України мають обмежені технічні засоби для контролю невеликих відправлень, що здійснюються за допомогою цифрових платформ та кур'єрських служб доставки, на сьогодні є значні ризики того, що український ринок електронних сигарет стає дедалі привабливішим для злочинців із країн-сусідів.

¹ Доповідь ВООЗ про глобальну тютюнову епідемію: вирішення питань, пов'язаних із новими та інноваційними продуктами (серпень, 2021 рік)

² https://iset-ua.org/images/Analitika-akcizi-2021-final.pdf

Поряд із цим, у 4 з 23 країн з метою зниження контрабанди та нелегальної торгівлі, а також досягнення паритету з країнами-сусідами було знижено ставки акцизного податку для електронних сигарет, а саме: у Португалії з 2018 року ставка податку зменшено вдвічі (з 0, 6 до 0,32 євро/мл); в Італії з 2019 року знижено акциз на 90% для рідин з нікотином та на 95% для рідин без нікотину; Угорщина минулого року зменшила акциз у 2,75 рази (з 55 до 20 форинтів/мл); в Естонії з 01.04.2021 року тимчасово (до 31.12.2022 року) призупинено стягнення акцизного податку.

Тютюнові вироби для електричного нагріву (ТВЕН)

Більшість країн, насамперед державі - члени ЄС, відносять ТВЕН до гармонізованої категорії «інший тютюн для куріння», до якої застосовуються найнижчі ставки акцизного податку серед усіх тютюнових виробів. Однак, у міру збільшення популярності ТВЕН багато країн створюють окрему підакцизну категорію для них. Деякі держави застосовують інший підхід до розмірів ставок (прирівнюють до звичайних сигарет, серед країн - членів ЄС таких немає) та бази оподаткування (відмінний від встановлення специфічної ставки податку на одиницю маси). Остання опція має кілька форматів: ставку для тисяч одиниць продукції (Італія, Угорщина), змішані ставки (Німеччина, Португалія, Франція, Польща) або виключно адвалорну ставку (Іспанія, Швейцарія):

Отримані дані вказують, що Україна опинилася серед країн з неадекватно високим рівнем податкового навантаження (між Словаччиною та Кіпром). При цьому Україна та Молдова є єдиними в Європі, у яких акцизи на ТВЕН встановлені на рівні мінімального акцизного податкового зобов'язання для звичайних цигарок. Для порівняння, серед розглянутих країн Євросоюзу, в яких ТВЕН оподатковуються лише специфічним акцизом – акцизний податок на них у 4 рази нижчий, ніж на цигарки. Таким чином, створені вагомі передумови виникнення масового нелегального виробництва та обороту продукції на внутрішньому ринку, а також її контрабанди в нашу країну з-за кордону.

Поточний стан національного тютюнового ринку

Наслідками шокової акцизної політики, спричиненої як зобов'язаннями України в рамках Угоди про асоціацію з ЄС, так і систематичними пошуками українською владою швидких шляхів наповнення державного бюджету, стало значне подорожчання цигарок. На тлі низької купівельної спроможності населення це призвело до різкого зростання обсягів нелегальної торгівлі. Так, згідно з моніторингом нелегальної торгівлі тютюновими виробами в Україні у травні 2021 року, розмір тіньового ринку тютюнової продукції продемонстрував максимальне значення за останні 10 років (15,9% ринку) та продовжує збільшуватися, а прогнозна сума втрат бюджету досягне 13,2 млрд гривень. Отже, зайве фокусування акцизної політики виключно на максимізації податкових надходжень виявилося поганою практикою («пастка високих акцизів»), що призвела до сталого, а 2021 року вибухового зростання обсягів нелегальної внутрішньої торгівлі.

Узагальнюємо. Поточну акцизну політику в тютюновій галузі можна охарактеризувати як вкрай нестабільну з високим ступенем непередбачуваності податкового законодавства для інвесторів і платників податків, все більшим ускладненням дотримання правил і поступовою втратою державою контролю за збором податкових надходжень, обумовленої стійкою динамікою торгівлі, що зростає. При цьому акцизна політика щодо продуктів меншої шкоди схильна до всіх перелічених недоліків і ризиків.

Проте, за всієї невтішності прогнозів, існує перелік дієвих заходів, здатних кардинально змінити ситуацію, а саме:

- національна акцизна політика має стати більш поміркованою та прогнозованою

Наприклад, шляхом перегляду плану-графіка підвищення ставок (наші євроінтеграційні зобов'язання у цій сфері не мають тимчасових рамок). При цьому Україна прагне виконати це завдання за 7 років, а середній проміжок часу для гармонізації акцизів у країнах-членах ЄС складав удвічі більший проміжок часу – близько 14 років. Ще однією альтернативою може стати реалізація стратегії зменшення шкоди від тютюну через запровадження розмірів ставок акцизного податку залежно від ступеня шкоди здоров'ю (помірні невисокі ставки за продукцією меншої шкоди порівняно з класичними цигарками) відповідно до практики більшості країн ЄС та світу;

- тютюнової акцизної політики потрібен капітальний ремонт

Уряду бажано провести роботу «над помилками» за підсумками виконання простроченої Стратегії у сфері протидії незаконному виробництву та обігу тютюнових виробів на період до 2021 року (розпорядження КМУ від 23.09.2017 року № 570-р та від 29.01.2020 року № 12) та затвердити новий актуальний програмний документ, синхронізувавши його із Національною економічною стратегією на період до 2030 року;

- визнати ситуацію з нелегальною торгівлею підакцизними товарами критичною

Ознаки інституційної нездатності держави подолати зростаючі обсяги неформальних потоків та втрат бюджету вимагають якнайшвидшого запуску Бюро економічної безпеки України. Виправданим кроком стане підписання Меморандуму між Кабінетом Міністрів України з усіма найбільшими виробниками та імпортерами тютюнових виробів щодо основних елементів державної політики, включаючи спільні методи та форми протидії незаконному виробництву, торгівлі та контрабанді.

У будь-якому випадку, Україні, що стане на шлях модернізації своєї акцизної політики життєво важливо не забувати про кінцеву мету своїх зусиль - мінімізувати шкоду від куріння, не допускаючи необдумано жорстких заборон (або регуляцій) та надмірного податкового тиску, що перешкоджають доступу до більш безпечних продуктів меншого шкоди.

В'ячеслав Черкашин
Старший аналітик Інституту соціально-економічної трансформації