Майбутнє влади

Скоріше за все, всесвітнього уряду в двадцять першому столітті не буде, але всесвітнє управління на різному рівні вже існує. Світ має сотні договорів, установ і режимів для управління міждержавною поведінкою, включаючи телекомунікації, цивільну авіацію, затоплення відходів у море, торгівлю і навіть поширення ядерної зброї.

Але такі установи рідко бувають незалежними. Вони все ще потребують лідерства великих держав. І ще належить побачити, чи зможуть великі держави цього століття відповідати цій ролі.

Як змінюватиметься поведінка Китаю та Індії, поки їх могутність зростатиме? Іронічно, але для тих, хто передбачає триполярний світ у складі США, Китаю та Індії в середині століття, всі ці три держави — найбільш населені у світі — якраз перебувають серед тих, хто понад усе захищає власний суверенітет.

Дехто наводить аргументи, що наші нинішні глобальні установи значною мірою відкриті та пристосовані для того, щоб Китай став заради своїх же інтересів тим, що Роберт Зеллік, президент Світового банку, назвав «відповідальною зацікавленою стороною». Інші вважають, що Китай побажає нав’язати свої стандарти і створити власну інституційну систему, оскільки його могутність дедалі зростає.

Країни Європейського Союзу були схильні більше експериментувати з обмеженням державного суверенітету, і вони можуть заохочувати інституційні інновації. Але малоймовірно, якщо лише не станеться якої-небудь катастрофи, подібної до Другої світової війни, що світ стане свідком «структурного руху», такого, який він побачив після створення системи установ Організації Об’єднаних Націй 1945 року.

Сьогодні як спільна установа ООН відіграє важливу роль у легітимації, дипломатії кризового періоду, збереженні світу й у різноманітних гуманітарних акціях, але сам розмір ООН виявився перешкодою для виконання багатьох функцій. Як продемонстрував саміт ООН у Копенгагені з питання зміни клімату 2009 року, збори 192 країн нерідко є надто громіздкими й виявляються предметом політики блоків і тактичних ходів, зазвичай сторонніх гравців, яким інакше бракує ресурсів, аби вирішувати свої функціональні проблеми. Як сказала нещодавно державний секретар США Гілларі Клінтон, «ООН залишається єдиною найважливішою всесвітньою організацією, ...але нам постійно нагадують про її обмеження. ООН ніколи не призначалася для того, щоб вирішувати будь-яку проблему, і вона не повинна робити це».

Справді, основною дилемою, з якою стикається міжнародне співтовариство, є те, як включити до складу всіх і зберегти спроможність діяти. Відповідь, найімовірніше, полягає в тому, що європейці продублювали «змінювану геометрію». Ще буде багато принципів багатосторонніх відносин та принципів «малосторонніх» відносин, які зазнаватимуть змін залежно від розподілу ресурсів влади.

Наприклад, за валютними справами, на Бреттонвудській конференції 1944 року було створено Міжнародний валютний фонд, і він збільшився настільки, що в нього входили 186 країн. Але перевага долара над іншими валютами у світі було вирішальною характеристикою фінансової співпраці до 1970-х років. Після ослаблення долара та ухвали президента Ричарда Ніксона щодо припинення його конвертованості в золото 1975 року Франція зібрала лідерів п’яти країн у книгозбірні замку Рамбує з метою обговорення валютної ситуації. Незабаром ця група виросла до семи країн, а пізніше розширила діапазон вирішуваних нею питань і до неї було залучено нових членів — у тому числі Росію з її величезною бюрократичною системою, яка ущемляє права, щоб стати «Групою восьми».

Далі «Група восьми» стала практикувати запрошення п’яти спостерігачів із країн, які розвиваються. Під час останньої кризи 2008 року структура розвинулася до «Групи двадцяти», яка хвалиться, що може включити до свого складу ще більше членів.

Водночас «Група семи» продовжувала зустрічатися з питань більш вузького порядку денного, присвяченого валюті; було створено нові установи, такі як Рада з питань фінансової стабільності, при цьому двосторонні обговорення між США та Китаєм відігравали дедалі важливішу роль. Як висловився один досвідчений дипломат, «якщо ви намагаєтеся вести переговори про угоду щодо відсоткової ставки з 20 країнами або про виділення допомоги Мексиці, як на початку каденції Клінтона, з 20 країнами, то це нелегко. Якщо у вас їх понад десять, то дуже важко щось зробити».

Звісно, він мав рацію. Врешті-решт, у трьох країн виходить по три двосторонні домовленості, у десяти — 45; а в 100 — близько 5 тис. Саме тому з таких питань, як зміна клімату, ООН і надалі відіграватиме певну роль, але більш інтенсивні переговори, найвірогідніше, відбуватимуться в дрібніших групах, зокрема на Форумі основних економік, коли підприємства буквально кількох країн викидають в атмосферу 80% усіх парникових газів.

Багато що з діяльності всесвітнього керівництва спиратиметься на формальні та неформальні структури. Структурні організації, такі як «Група двадцяти», використовуються для визначення програми, досягнення злагоди, координування політики й установлення норм. Як зазначає Анн-Марі Слотер, директор відділу політичного планування в державному департаменті, енергія, яка походить із цього типу сполучення, не є тією енергією, що дає змогу нав’язати результат. Структурами не стільки керують і не стільки їх контролюють, скільки адмініструють та організовують. Численних гравців інтегровано в єдине ціле, що більше, ніж сума окремих частин.

Інакше кажучи, схема продукує енергію, щоб досягти бажаних результатів, якщо діяти спільно з іншими гравцями, а не керувати ними.

Аби впоратися з міжнаціональними проблемами, що характеризують глобальну інформаційну добу, міжнародне співтовариство буде змушене розвивати серію додаткових структур та установ, які будуть доповненням до глобальної структури ООН. Але якщо основні країни розділені, малоймовірно, що навіть структурні організації, зокрема «Група двадцяти», зможуть визначати програму для ООН і для Бреттонвудських фінансових установ, аби діяти згідно з нею.

Відразу після фінансової кризи 2008 року «Група двадцяти», здавалося б, допомогла урядам координувати свої дії та уникнути нестримуваного протекціонізму. Світ із хвилюванням чекає на той момент, коли побачить, як він діятиме, коли більшість країн знову збереться в Сеулі в листопаді цього року.

Джозеф С. НАЙ — колишній заступник міністра оборони США, професор Гарвардського університету, автор праці «Майбутнє влади»