ТРИ В ОДНОМУ

ІСТОРІЯ ПИТАННЯ

Нині це може здатися парадоксальним, але після виборів 1994 р. та 1998 р. жодних дискусій про парламентську більшість в українських ЗМІ не проводилося. Деякі оглядачі, наприклад, писали і в 1994 р. і в 1998 р. про те, що парламентські вибори стали генеральною репетицією виборів президентських. Чи не правда, знайома теза? Такою ж традиційною була тема про кадрові зміни на місцях. Природно, активно обговорювали питання про кандидатів на пост спікера та прем’єра. Виявляється, парламентські вибори і раніше породжували у політиків, журналістів й аналітиків очікування зміни уряду. А про більшість говорили лише з погляду підсумків виборів і можливих парламентських розкладів у процесі обрання керівництва Верховної Ради.

Уперше активно заявили тему парламентської більшості, а сам термін міцно окупував заголовки політичних статей в українських газетах та журналах у січні 2000 р. Причиною цього послугувало створення пропрезидентської більшості у Верховній Раді і так звана «оксамитова революція» в українському парламенті. Всі раптом пригадали, що в парламенті повинна бути стабільна більшість, від якої залежить ефективність законодавчого процесу й узгодженість дій парламенту і виконавчої влади.

У січні — лютому 2000 р. відбулася політична інституціоналізація парламентської більшості. Уперше за весь час діяльності Верховної Ради України в нових політичних умовах (з травня 1990 р.), парламентська більшість стала не просто ситуативним політичним розкладом при голосуванні у вищому законодавчому органі, а самостійним політичним інститутом.

Тема парламентської більшості була однією із провідних на квітневому референдумі 2000 р. Ініціатори референдуму саме існування Верховної Ради дуже міцно пов’язували з формуванням у ній стійкої парламентської більшості. Є більшість — Верховна Рада працює, немає більшості (не сформувалася або розпалася) — і наш вітчизняний парламент припиняє свою діяльність до нових парламентських виборів.

Але й після того, як рішення референдуму не вдалося підтвердити і реалізувати на законодавчому рівні, тема парламентської більшості не канула в Лету. Політична боротьба навколо уряду Ющенка знову підштовхнула наш політикум до аналізу міжнародного досвіду. Виявляється, одна з головних функцій парламентської більшості у ліберальних демократіях — формування політично відповідального (перед цією ж більшістю) уряду. Почалася дискусія про можливості формування коаліційного уряду в умовах президентсько-парламентської форми правління в Україні. Політичний підтекст цієї дискусії був очевидним — тиск парламентських опонентів Віктора Ющенка на очолюваний ним уряд, прагнення поставити Кабінет Міністрів під контроль парламентської більшості. Однак у цьому процесі була й об’єктивна політична логіка — услід за «а» (парламентська більшість) сказали «б» (уряд, відповідальний перед парламентською більшістю). Якими б не були політичні інтереси ініціаторів цієї дискусії, в українському політикумі та громадській свідомості поступово почало затверджуватися уявлення про нову модель взаємовідносин між законодавчою і виконавчою владою.

Чим усе закінчилося — відомо. Пропрезидентська парламентська більшість розпалася, а Віктора Ющенка відправили у відставку.

Але ідея вже оволоділа політичними масами і особливо їхніми лідерами. Кабінет Міністрів, прив’язаний до парламентської більшості і залежний від неї — це виглядало неймовірно принадним. Адже наближалися парламентські вибори. Внаслідок перемоги можна було отримати не тільки депутатські мандати й умови для лобіювання своїх інтересів на законодавчому рівні, але й можливість впливу на діяльність центральних органів виконавчої влади.

Цікава деталь. Опитування лідерів провідних партій і блоків, проведене Центром Разумкова у березні 2002 р., за декілька тижнів до виборів, продемонструвало рідкісну одностайність українських політиків із питання про посилення впливу Верховної Ради (точніше парламентської більшості) на процес формування і діяльність уряду. У різні терміни та з різним ступенем ствердності з цим погодилися представники протилежних політичних таборів: «Наша Україна», СПУ, ПЗУ, «За єдину Україну!», СДПУ(О) та КПУ.

І ось іронія політичної долі. Уперше тезу про Кабінет Міністрів, політично відповідальний перед парламентською більшістю, підняли опоненти Віктора Ющенка та прихильники Президента у парламенті. А тепер його взяли на озброєння прихильники лідера «Нашої України», а також представники антипрезидентської опозиції. Певною мірою це говорить про кон’юнктурний підхід до ідеї парламентської більшості і відповідального перед нею уряду.

Не варто забувати, що в Україні діє президентсько- парламентська форма правління і Кабінет Міністрів несе відповідальність і перед Верховною Радою, і перед Президентом. І вирішальну роль у формуванні уряду грає, згідно з Конституцією, саме Президент. Та й у відставку відправити прем’єра набагато легше Президенту, ніж парламенту. Поняття «парламентська біль шість» не зафіксоване ні у Конституції, ні в одному із законодавчих актів.

Принципово змінити ситуацію можна тільки на конституційному рівні. Можливість конституційних змін у нинішній ситуації, мабуть, виключена. Не тільки конституційну, а навіть «звичайну», але стабільну, парламентську більшість сьогодні сформувати практично неможливо. Отже, без домовленостей із Президентом ідею «політично відповідального уряду» реалізувати неможливо. Розуміння цього факту приводить до вельми показових заяв. Так один із лідерів антипрезидентської опозиції Юлія Тимошенко в інтерв’ю «Українській правді» заявила, що «Україні «не потрібна» парламентська більшість і вона «не передбачена» системою влади в Україні. На її думку, «більшість є рисою парламентських республік». До міжнародного досвіду почали знову апелювати й інші учасники політичного процесу.

Про що ж говорить міжнародний досвід? Як діє парламентська більшість і як вона взаємодіє з урядом у західних демократіях? Адже саме політична практика розвинених західних країн приймається як нормативна модель для молодих демократій.

ЯК «У НИХ»

Прийняття рішень більшістю голосів є одним із основоположних принципів демократії. Процедура виявлення більшості при цьому одночасно виконує функції легітимації рішень, що приймаються, (їхньої законності та довіри з боку виборців), а також забезпечення ефективності у діяльності виборних органів. Одночасно теоретики ліберальної демократії передбачали небезпеки диктатури більшості, тому наполягали на обов’язковому дотриманні прав меншості.

Характер парламентської більшості та практика її функціонування вирішальним чином залежить від форми правління, а також від характеру партійної системи.

Найбільш значущою є роль парламентської більшості в умовах парламентської форми правління. Визначальною рисою парламентської системи є формування уряду партією (чи коаліцією партій), що мають більшість у законодавчому органі. Парламентська більшість якраз і виявляється через голосування з кандидатури прем’єр-міністра та складу уряду. Уряд фактично присутній у складі парламенту. Міністри в абсолютній більшості випадків є парламентаріями. Уряд спирається на довіру парламенту (точніше, парламентської більшості) і у разі його втрати йде у відставку. Тому про такий уряд і говорять як про політично відповідальний, оскільки він несе політичну відповідальність перед парламентом та виборцями, які його обрали.

Найбільше принцип мажоритаризму (панування більшості) виявляється у так званій вестмінстерській системі, яка існує у Великій Британії та декількох колишніх британських колоніях. При вестмінстерській моделі переможець отримує все. Правляча партія (або коаліція) контролює і законодавчу, і виконавчу владу. Англійський лорд Хелсхем описує партійний уряд як «виборну диктатуру». Особливо потрібно відзначити, що ця модель влади спирається на дисципліновані політичні партії. Найбільш стабільним варіантом є поєднання парламентської форми правління та двопартійної системи. До 1970-х рр. типовим прикладом такого поєднання була Велика Британія. Але зараз у чистому вигляді така комбінація практично не зустрічається.

У більшості європейських парламентських демократій існують різні варіанти багатопартійної системи (що характеризується наявністю відразу декількох партій, які впливають на діяльність законодавчої та виконавчої влади) і уряд відповідно формується коаліцією партій.

Характер більшості у парламентських системах значно залежить і від виборчої системи. Так однопартійна парламентська (урядова) більшість найчастіше виникає в умовах мажоритарної виборчої системи. А пропорційна система веде до формування коаліційної більшості.

У рамках парламентської системи можливе й створення уряду меншості, що спирається на вибіркову підтримку неурядових партій. Такі уряди виникають у тих випадках, коли партії, які склали уряд, більшості у парламенті (Нижній палаті) не мають. Це може бути й однопартійний і коаліційний уряд. Такі уряди нерідко формувалися у Скандинавських країнах. Їм важко приймати радикальні рішення, і вони переважно обмежуються вирішенням поточних питань.

Головним політичним призом парламентської більшості є уряд. Щодо його впливу на внутрішньопарламентську структуру, то він виявляється по-різному в кожному конкретному випадку. Наприклад, у країнах вестмінстерської системи існує традиція відносного політичного нейтралітету спікера Нижньої палати. У Великій Британії спікер вважається непартійною фігурою, і після обрання на цей пост розриває зв’язок зі своєю партією. Бували випадки, коли на пост спікера обирали представника опозиції. Спікер не бере безпосередньої участі у парламентських дебатах, голосує тільки у тих випадках, коли голоси депутатів розділилися порівну. В інших країнах вестмінстерської системи спікер зазвичай обирається з рядів правлячої партії, але має приблизно такий самий статус, як і його колега у Великій Британії.

Керівництво і склад постійних парламентських комітетів (комісій) найчастіше формується пропорційно до чисельності парламентських фракцій.

Класична президентська форма правління, що існує у США, органічно взаємопов’язана із двопартійною системою і мажоритарною виборчою системою. У кожній палаті конгресу є партія більшості і партія меншості. Але на відміну від парламентської системи вони не є правлячою та опозиційною партіями. Уряд формується і очолюється президентом. Партія більшості має більший вплив на діяльність відповідної палати. Зокрема, спікером Нижньої палати (палати представників) обирається представник партії більшості. Другою за значущістю особою в ієрархії Нижньої палати вважається лідер більшості. Схожа ситуація й у Верхній палаті (сенаті). Формальним головою сенату є віце-президент, але на практиці його функції виконує тимчасовий голова, який представляє партію більшості. Лідер більшості сенату — перша особа в ієрархії палати, хоч він, як і лідер більшості у палаті представників, формально є посадовою особою партії.

В умовах змішаної (напівпрезидентської, прем’єр-президентської) форми правління функції парламентської більшості багато в чому такі ж, як і за парламентської системи. Однак вплив парламентської більшості на формування та діяльність уряду значно обмежений. Класичним прикладом такої системи є Франція. У Франції прем’єр-міністра призначає президент. Свій вибір він робить відповідно до чинної у Нижній палаті парламенту (Національних зборів) більшості, хоч закон не зобов’язує його до цього. Більшість у Національних зборах формується як проурядова. Уряд підзвітний Національним зборам і може бути відправлений ними у відставку. Найбільш оптимальний варіант — належність президента та парламентської більшості до одного політичного табору. Але у Франції нерідко (у тому числі з 1997 р. до травня поточного року) виникала й інша ситуація, коли глава держави і прем’єр-міністр належали до різних політичних партій, вони вимушені були співіснувати на вершині виконавчої влади, фактично знаходячись в опозиції один до одного.

Змішана форма правління існує у багатьох постсоціалістичних країнах Центральної і Східної Європи. Розподіл владних повноважень у трикутнику президент — уряд — парламент у кожній країні свій, але й тут забезпечується принцип опори уряду на парламентську більшість.

Виняток становлять пострадянські країни (у тому числі й Україна), більшість із яких формально належать до категорії держав зі змішаною формою правління, але фактично є президентськими республіками. Уряд більше залежить від Президента і не несе політичної відповідальності перед парламентом. Саме політичної відповідальності, оскільки формальна юридична відповідальність існує, і парламент має можливість відправити уряд у відставку (або не затвердити кандидатуру Прем’єра, яка пропонується Президентом). Тому й парламентська більшість як самостійний політичний інститут у цих країнах не існує. Головними причинами такого стану справ є конституційний порядок формування Кабінету міністрів, слабкість політичних партій, а також більша чи менша міра авторитарності чинного політичного режиму.

Отже, короткий огляд зарубіжної практики взаємовідносин парламенту і уряду показує, що парламентська більшість не є самоцінним політичним інститутом. Вона, швидше, виникає як обов’язкова умова формування та діяльності уряду, політично відповідального перед парламентом, у рамках парламентської і змішаної форм правління, чи нормального (стабільного і досить ефективного) функціонування законодавчої влади в умовах президентської системи.

Реальна, а не формальна інституціоналізація більшості можлива тільки у плані поступальної еволюції політичної системи у бік однієї з трьох класичних форм правління (парламентської, президентської чи змішаної форми правління).

У якому ж напрямі можуть розвиватися український парламентаризм та політична система після виборів 31 березня?

КРОК НАЗАД ЧИ БІГ НА МІСЦІ?

Заяви та коментарі з приводу формування стабільної парламентської більшості після виборів 31 березня досить швидко перейшли з фази помірного оптимізму у фазу відвертого песимізму. Після перших турів переговорів і діяльності робочої групи з підготовки першої сесії новообраної Верховної Ради практично всі лідери політичних сил, що долали чотиривідсотковий бар’єр, заявили, що парламентська більшість може бути тільки ситуативною. «Декларація чотирьох» лише посилила ці настрої, тим більше, що самі підписанти підтвердили тактичний характер свого союзу.

Знову ситуативна більшість? А, отже, і крок назад у розвитку українського парламентаризму? Не зовсім так. Ще після розпаду пропрезидентської більшості у Верховній Раді склалася модель комбінаторної більшості. У чому її відмінність від звичайної ситуативної більшості? Якщо остання виникає, як правило, стихійно і в умовах відсутності стабільної та чіткої політичної структури парламенту, то комбінаторна більшість формується цілеспрямовано на основі тактичного збігу інтересів колективних учасників парламентської гри. Ось тільки комбінації учасників більшості міняються від голосування до голосування. Тактичні партнери міняються залежно від характеру і цілей рішень, що приймаються.

Ющенка пропрезидентські фракції скидали разом із комуністами. Кінаха затвердили за підтримки соціалістів і більшої частини позафракційних депутатів. Земельний кодекс було прийнято за підтримки пропрезидентських і проющенківських фракцій. А ось Медведчука скинула коаліція проющенківських фракцій, антипрезидентської опозиції та комуністів. Майже в тому ж складі (за винятком більшої частини депутатів фракції «Єдність») було прийнято і закон про передвиборні дебати.

Основні типи комбінаторної більшості відображають ключове політичне розмежування, що існує в Україні. В останні роки український політикум одночасно розколюють відразу декілька політичних протиріч: між прихильниками та противниками ринкових реформ, між прихильниками та противниками нинішнього політичного режиму, між прихильниками прозахідної та проросійської зовнішньополітичної орієнтації. Крім того, виявився розкол і стосовно політичних фігур — Леоніда Кучми та Віктора Ющенка. Ці розмежування не співпадають між собою, суперечливим і химерним чином накладаються один на одного, створюючи ілюзію некерованої політичної стихії.

Однак кожному розмежуванню відповідає своя комбінація політичних сил зі своєю «парламентською більшістю». І саме ця обставина дозволяє прогнозувати тенденції політичного структурування новообраної Верховної Ради.

З високим ступенем імовірності можна передбачати, що в майбутньому парламенті одночасно співіснуватимуть як мінімум три різні формати більшості. Так би мовити, «три в одному», дещо перефразовуючи популярну нині рекламну формулу.

Перший і найбільш прогнозований формат парламентської більшості — прихильники ринкової моделі розвитку української економіки. До них можна віднести абсолютну більшість депутатів Верховної Ради, за винятком комуністів і соціалістів. Проблема, однак, полягає в тому, що в рамках цієї більшості є істотні розбіжності з багатьох конкретних питань, зокрема з тактики реформування окремих секторів економіки. Крім того, виявлятимуться зіткнення інтересів різних лобістських угрупувань. Як це було, наприклад, при голосуваннях із законопроекту про лазерні диски. І в цьому випадку дійсно виникатиме сама справжня ситуативна більшість.

Другий формат більшості — опозиційно-протестний. Цей формат уже заявлено у «декларації чотирьох». Там же сформульовано і базову програму цієї «більшості». За окремими пунктами цієї програми з протестної більшості можуть приєднуватися і деякі з їхніх політичних опонентів. Наприклад, у колишньому складі Верховної Ради введення пропорційної виборчої системи активно підтримували об’єднані соціал-демократи. Можливо, після 31 березня їхнє ставлення до «чистої пропорціоналки» зміниться.

Третій формат — голосування з кадрових питань. Тут у кожному конкретному випадку буде формуватися своя комбінація. Наприклад, при обранні керівництва Верховної Ради комуністи можуть об’єднатися і з блоком влади, і зі своїми тактичними союзниками з «декларації чотирьох». При голосуванні з кандидатури на посаду Генпрокурора, прогнозуємо альянс комуністів із «заєдинщиками» і СДПУ(О), а ось при розгляді програми уряду комуністи, мабуть, проголосують проти Анатолія Кінаха разом із прихильниками Віктора Ющенка і Юлії Тимошенко. При цьому у кожної з цих політичних сил будуть свої особливі мотиви голосування проти діючого уряду.

Наближення президентських виборів, посилення політичної поляризації на особистісному грунті тільки посилять нинішні протиріччя. Потенційно розв’язати цей «гордіїв вузол» можуть президентські вибори. Під нового Президента зможе сформуватися нова парламентська більшість, приблизно так само, як це сталося в кінці 1999 р. — початку 2000 р. Але чи надовго? Адже опозиційні новому Президенту сили оберуть своїм оплотом саме парламент.

Деякі політики та аналітики бачать вихід у переході до пропорційної виборчої системи. Але без зміни форми правління реформування виборчої системи лише посилить наявні проблеми в системі влади. За даними порівняльних досліджень різних політичних систем, поєднання пропорційної виборчої системи та президентської форми правління є найгіршим варіантом конституційного дизайну. Ця система, характерна для низки країн Латинської Америки та Центральної Європи, обумовлює слабкість урядів, продукує політичну нестабільність, постійні конфлікти між парламентом і президентом. Поліцентричність і фрагментарність української партійної системи не зникнуть самі собою. Більш того, пропорційна виборча система сприяє збереженню поліцентричної партійної системи. Навряд чи в найближчому майбутньому зникне і множинність розмежування всередині українського політикума.

Так чи інакше, трансформація системи влади в Україні неминуча. До усвідомлення її необхідності прийшла більшість українських політиків. Жаль, ця більшість політично не оформлена і не структурована. Йдеться тільки про ідею, не втілену поки в конкретні законопроекти та політичні угоди. Стабільна і ефективна політична більшість може виникнути внаслідок послідовної реформи політичної системи. Проведення цієї реформи у свою чергу вимагає наявності відповідної парламентської більшості. Виходить замкнене коло.

Чи можна з нього вирватися? Так. Але для цього потрібна політична воля і готовність до компромісів. Чи є ці якості у депутатів Верховної Ради четвертого скликання? Про це ми дізнаємося досить скоро.

Швидше за все, в питанні про створення стабільної парламентської більшості, що претендує на формування політично відповідального уряду, нас чекає досить довга пауза. Біг на місці, як відомо, процедура загальнозміцнююча і заспокійлива. Але він не може бути нескінченним. Рано чи пізно доведеться зробити крок уперед. Або назад…