Чи матимемо федеративно-удільну Україну, або Нотатки на полях проекту однієї концепції
Проблема регіональної політики України справді є однією з найважливіших, а зміни в організації влади в державі, пропоновані в отриманому мною проекті, настільки глибокі (на мою думку, вони фактично призведуть до зміни унітарного устрою України на федеративний), що саме питання безумовно потребує широкого публічного обговорення. На жаль, ані проект концепції, ані доповідь В.Тихонова досі не стали надбанням громадськості, пройшли непоміченими на тлі інших політичних подій. Тому я й користуюся наявною в супровідному листі люб’язною пропозицією взяти участь у обговоренні зазначених документів — щоб вивести проблему на належний, виходячи з її значення, публічний рівень.
Спершу — трохи історії. Десь на початку 1990-го покійний В’ячеслав Чорновіл виступив з гаслом федералізації України — очевидно, сподіваючись, що ця ідея допоможе російськомовним жителям Сходу й Півдня легше примиритися з майбутньою незалежністю. Сам В’ячеслав Максимович досить швидко відмовився від власної пропозиції, більше того, став її послідовним супротивником. Проте ідея федералізації не вмерла. Її підхопили представники ряду політичних партій, які здебільшого спиралися на російськомовних виборців.
Однак ухвалення Конституції 1996 року назавжди, здавалося, поставило крапку на суперечках прихильників унітаризму й федералізації. Стаття друга Конституції прямо проголошує: «Україна є унітарною державою». (Інша річ — що й ця унітарність є відносною, маємо бо Кримську автономію. Але після декількох років конфліктів і напруженості ми зуміли, принаймні в першому наближенні, знайти модель взаємовідносин центру й цієї єдиної автономії).
Сьогодні, схоже, ідею федералізації знову намагаються реанімувати. І цього разу це роблять сили значно впливовіші від партій Міжрегіональний блок реформ чи Громадянський конгрес України зразка 1994— 1995 року.
Торік 27 вересня громадяни України чи не вперше довідалися про існування Спілки лідерів місцевих та регіональних влад. Державні ЗМІ оголосили того дня про урочисте підписання Президентом Л.Кучмою та керівниками Спілки Декларації щодо вдосконалення державної регіональної політики. Нагадаю — саме в тому документі вперше виринула, здавалося, вже похована ідея двопалатного парламенту й розширення повноважень регіонів. Там-таки йшлося і про можливість проведення референдуму для внесення відповідних змін до чинної Конституції.
Багато хто сприйняв тоді цю подію лише як спритний передвиборний хід, покликаний ще тісніше згуртувати навколо Л.Кучми губернаторів та мерів. Сподівалися, що після перемоги Л.Кучми на виборах він сам перший відмовиться від ідеї перерозподілу влади на користь регіональних «князів». До того ж, усім було зрозуміло, що в рамках чинної Конституції легітимно провести референдум щодо змін тієї ж Конституції неможливо.
Проте несподівано ідеї дали хід. 23 грудня минулого року Печерський райсуд пояснив, що нічого протизаконного в ідеї референдуму немає.
Сьогодні важко передбачити, чим закінчиться історія з референдумом. Проте цікаво й повчально дослідити, якою саме повинна бути модель влади в Україні, виходячи з уявлень уже згадуваних лідерів місцевих і регіональних влад.
Річ у тім, що відразу слідом за декларацією Л.Кучма підписав 30 вересня й розпорядження про створення комісії з розробки концепції державної регіональної політики. 23 грудня минулого року (того ж дня, коли виніс свій «історичний» вердикт Печерський райсуд!) комісія подала документ, який було представлено наступного ж дня на засіданні Ради регіонів при Президенті головою Луганської облради В.Тихоновим.
Сам документ під назвою «Концепція державної регіональної політики України. Проект», попри наявність цілої плеяди імен шанованих розробників, цілісного й закінченого враження не справляє. Перші два його розділи, які займають в сумі півтори сторінки, складаються із загальників, з якими важко не погодитися. Ну хто ж виступатиме, скажімо, проти «збільшення національного багатства країни шляхом ефективного використання ресурсів кожного регіону» чи проти «гармонійного та збалансованого розвитку регіонів»?
Значно цікавіший зате третій розділ, що має скромну канцеляритну назву «Удосконалення регіонального управління та місцевого самоврядування». Він містить аж два варіанти організації влади на регіональному рівні. Втім, обидва виписані настільки неконкретно, що в пригоді стає хіба що послужливо додана доповідь В.Тихонова на вже згаданій Раді регіонів.
З неї стає зрозуміло: від визначеної Конституцією системи регіональної влади та місцевого самоврядування пропонується не залишити практично нічого.
Але почнімо від початку. Стаття 140 Конституції чітко визначає: місцеве самоврядування в Україні є правом територіальної громади — жителів села чи добровільного об’єднання в сільську громаду кількох сіл, селища та міста — самостійно вирішувати питання місцевого значення. Натомість районні та обласні ради є органами місцевого самоврядування, які представляють спільні інтереси громад сіл, селищ, міст.
Цей запис не став вигадкою «конституційної ночі» 28 червня 1996 року. Він логічно завершив тривалу дискусію на тему, що саме є базовим рівнем самоврядування. Дискусію, яка точилася ще від 1990 року. І вирішив її у вельми демократичний спосіб. Базовою є громада населеного пункту, з якою пов’язано конкретні життєві інтереси людей. Район і область є лише надбудовами, що представляють спільні інтереси територіальних громад.
Відзначу — в цій концепції, закладеній до Конституції, немає місця для регіоналізації, а тим більше для федералізації держави. Бо головним проголошується не інтерес Донецької чи Закарпатської обласної бюрократії, а конкретні інтереси конкретних людей Мукачевого, Хуста чи Маріуполя.
Натомість документ Спілки лідерів (у тлумаченні її лідера В.Тихонова) пропонує змінити все з точністю до навпаки. Базовим рівнем фактично стане область — із законодавчим закріпленням обласної власності та обласного співтовариства (тобто йтиметься де-факто про «народ Житомирщини, Сумщини чи Луганщини» та про його власність).
Територіальні громади пропонується збільшити до рівня сільських районів — передавши останнім ті ж повноваження, що й містам обласного значення. Натомість за селами, селищами й містами районного значення пропонується залишити «мінімальний обсяг повноважень» (на практиці це, очевидно, означатиме — найдрібніші справи наш селянин муситиме віднині вирішувати вже не в рідній сільраді, а в далекому районі, в незнайомого чиновника, й часто — за хабарі).
Тобто практично пропонується зробити з областей жорстко централізовані (бо в громад населених пунктів лишаються тільки «мінімальні повноваження») «держави в державі». Обласна рада (до складу якої можуть балотуватися й мери міст) обирає голову і керівника виконавчого органу (можливо — в одній особі). Натомість президент призначатиме вже не главу облдержадміністрації, а лише префекта області, який не матиме жодних виконавчих або координаційних функцій. Єдиним його обов’язком буде надсилати до майбутніх адміністративних судів позови на незаконні дії місцевих посадовців...
Устрій України фактично перетворюється на федеративний (проект Концепції далі говорить про «унітарність» — але це вже стає порожнім ритуальним словом, позбавленим реального змісту). Хоча, можливо, тут більше підходило б не слово «федеративний», а саме «удільний». Адже за наших умов керівники регіонів досконало навчилися забезпечувати будь-який потрібний склад місцевих рад. І якщо місцеві осередки політичних партій ще можуть критикувати політику київської влади, то збав Боже зробити щось супроти інтересів місцевого губернатора. Розплата буде швидкою й нещадною. Тому практично незалежні від Києва області зі своїми «спільнотами»-«народами» й своїми кишеньковими мініпарламентами без перебільшення перетворяться на нові удільні князівства з власними законами й власною політикою.
Відтак, на думку розробників, зміни потребує й організація влади на національному рівні. Для цього створюється Палата регіонів, по два чи по три депутати якої обирається кожною облрадою. Тут-таки В.Тихонов окреслює коло майбутніх «сенаторів»: «певен, що до Ради регіонів обиратимуться достойники найталановитіші, найвидніші і найстатечніші: наприклад, губернатори, голови облрад, мери обласних центрів...» Як кажуть на «гнилому Заході», no comments. Без коментарів.
Проект Концепції завершують етапи її здійснення (аж до 2010 року) та докладно розписаний перелік першочергових актів на її виконання. Зокрема, Концепцію передбачалося затвердити указом Президента вже в лютому. А в березні — створити центральний орган державної виконавчої влади — Національне агентство регіонального розвитку.
Наразі ані указу, ані агентства ще не маємо. Що це — звичайна в наших умовах бюрократична тяганина? Чи на Банковій нарешті усвідомили, що територіальна цілісність держави — не та річ, якою варто легковажити?
Хотілося б вірити саме в друге.
