Чи навчатимуться українські бюрократи?

Опорою Австро-Угорської імперії була бюрократія. Добре збудована та збалансована, вона й дотепер є прикладом однієї з найефективніших систем державної служби, що професійно об’єднувала інтереси центру з місцевими потребами, тримаючи на своєму хребті дуже різнолику країну, що, до речі, за площею майже дорівнювала сучасній Україні. Аби ж то не Перша світова війна... Це справа минулого, втім, зрозуміло, що один із ключів до успіху — адекватна реаліям сьогодення система державного управління. Її основу складають люди, яких в Україні, незалежно від політичних переконань, часто зневажливо (такий собі цап-відбувайло) називають чиновниками. Аби менше з’являлося нарікань, їх у всі часи треба вчити. Якщо претензії є, до того ж — багато, то й проблем тут вистачає. Схоже на те, що доволі скоро систему навчання державних службовців України чекають значні зміни.

Днями має бути схвалений Національний план дій, спрямований на запровадження з 1 січня 2013 р. нового Закону України «Про державну службу», що, на відміну від попереднього, ѓрунтується на функціях, які виконують державні службовці в державних органах влади. Йдеться про розробку низки підзаконних актів та здійснення заходів. Серед іншого документ містить розділ «Організаційного забезпечення професійної та ефективної державної служби», що передбачає, зокрема, реформування центрів перепідготовки та підвищення кваліфікації працівників органів державної влади та органів місцевого самоврядування (2011-го в зазначених центрах підвищували кваліфікацію понад 90 тис. слухачів). В результаті реформування у вересні поточного року всі центри мають позбутися статусу навчальних закладів, їх діяльність не підлягатиме ліцензуванню в Міністерстві освіти і науки, молоді та спорту України.

Доволі складно говорити про речі, які знаходяться лише в стадії обговорення та розробки. Але краще тепер, ніж потім — як було з Податковим кодексом, наприклад. Тож спробую узагальнити та сформулювати пропозиції експертів, що висловлюються у зв’язку з порушеним питанням:

— реорганізувати зазначені центри, перевівши їх із комунальної власності до державної, а фінансування — з місцевих бюджетів до державного, створивши тим самим вертикаль для реформування державної служби України;

— позбавити їх статусу закладів післядипломної освіти, закріпленому у Положенні про центр перепідготовки та підвищення кваліфікації працівників органів державної влади, органів місцевого самоврядування, державних підприємств, установ і організацій, вивівши їх таким чином зі сфери дії законодавства України про освіту та, зокрема, зняти обмеження стосовно використання бюджетних коштів для зарплати викладачам;

— скасувати щодо центрів процедуру ліцензування освітніх послуг у Міністерстві освіти і науки, молоді та спорту України як таку, що не потрібна для здійснення «підвищення рівня професійної компетентності державного службовця... у формі професійних програм, спеціальних курсів, тематичних семінарів, тренінгів, стажування, в інших формах у порядку, визначеному спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади з питань державної служби» (так у Законі); при цьому власне підвищення кваліфікації передбачається віддати вищим навчальним закладам ІІІ-ІV рівнів акредитації.

Сподіваюсь, що майже дванадцятирічний досвід роботи в Чернігівському центрі дає мені право висловити деякі думки з приводу пропозицій експертів...

Проблема джерел фінансування центрів та фактично форми їх власності розглядалася ще 1995 р. Тоді пропозиція Головдержслужби України щодо фінансування з державного бюджету була відхилена, натомість вирішили фінансувати центри, крім тих, що знаходяться у складі Національної академії державного управління при Президентові України (далі НАДУ), за рахунок коштів місцевих бюджетів. Як з’ясувалося, підхід себе виправдав. У зв’язку з цим виникає питання: чи наступна централізація коштів (цього разу для навчання на місцях) є ефективним шляхом вирішення існуючих проблем?

На мою думку, через централізацію фінансів та фактично (виходячи з української практики) адміністративного управління ми отримуємо доволі негнучку систему, неспроможну, на відміну від чинної, реагувати на зміни, що відбуваються. Тобто в результаті реформування постане звичайна бюрократична модель без натяку на можливості самостійного розвитку. Чинна ж могла кожного разу виконувати поставлені завдання саме завдяки наявності власної ініціативи. Чи варто підривати її засади, що неминуче за одержавлення?

За останні роки на договірних засадах центри навчилися поєднувати фінансування з місцевих бюджетів та виконання своїх зобов’язань за державними контрактами. Як на мене, такий варіант дозволяє реалізовувати державні пріоритети та залучати одночасно кошти з кількох джерел. Варто придивитися до нього детальніше, за необхідності вносячи зміни.

З питаннями джерел фінансування безпосередньо пов’язані питання власності. За необхідності можна пояснити, чому і як так сталося, що центри були засновані облдержадміністраціями (згодом серед засновників з’явилися обласні ради, щоправда, не скрізь), але на основі майна комунальної власності. Просто констатуємо факт — всі центри (крім тих, що належать до регіональних інститутів НАДУ) засновані на майні комунальної власності. Власність, кошти, кадри — три найскладніші та найнебезпечніші питання у сфері будь-якого управління. В тому числі, для органів державної влади та місцевого самоврядування — у них різна власність. Якщо у перших — державна, то у других комунальна. Цікаво, чи хто прораховував наслідки передачі з однієї в іншу та можливі втрати за такого трансферу? Чи не отримаємо в результаті розбиті меблі, старі комп’ютери та кілька кулькових ручок як стартову майнову основу для підвищення рівня професійної компетентності державних службовців? Вся попередня історія України волає, попереджаючи про таку небезпеку. До того ж хто і як змушуватиме обласні (міські — в Києві та Севастополі) ради безкоштовно передавати спільну власність територіальних громад, яка вимірюється сотнями тисяч, а в деяких областях — мільйонами гривень, до державної? Та й навіщо?

Дискусійним варіант одержавлення центрів є й з точки зору формування складу їх слухачів. Нині більшість із них — посадові особи місцевого самоврядування. Інша складова — державні службовці місцевих органів влади. І лише до 10% — державні службовці територіальних підрозділів центральних органів влади. На нашу думку, центри мають знаходитися там, де їх слухач — тобто бути місцевими, а не державними. Інакше слухач, насамперед посадові особи місцевого самоврядування, підвищуватимуть рівень своєї професійної компетентності в інших закладах, організаціях чи на підприємствах.

Як на мене, питання власності взагалі треба зняти з обговорення, зрештою, держава здатна знайти інші важелі для забезпечення керованості системи навчання, ніж банальне її одержавлення.

Щодо статусу навчального закладу та ліцензування. В Законі України «Про державну службу» йдеться про підвищення профілю компетентності за допомоги вказаних на початку статті форм «...та шляхом навчання, у тому числі підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації у відповідних вищих навчальних закладах згідно із законодавством». Отже, те, що здійснюватимуть майбутні центри, навчанням не буде, тобто й підвищенням кваліфікації також. Відповідно його не доведеться ліцензувати в Міністерстві освіти і науки, молоді та спорту України.

Такий варіант можливий. Та чи доцільний? Якщо ми подивимося на досвід східноєвропейських країн (як ближчих нам за ментальністю, ніж розвинуті західні країни), наприклад, Польщі та Естонії, то подібним шляхом вони й пішли — від самого початку реформи. Ми ж п’ятнадцять років тому створили невеликі спеціалізовані навчальні заклади з підвищення кваліфікації, що мають всі ознаки корпоративної системи, а тепер можемо сказати — не туди йшли. «Не туди», між іншим — то люди та їхні долі, майно, фінанси, навчальні розробки, інші змарновані таким чином ресурси (Україна, мабуть, багата країна). До того ж хтось пояснив, чому нинішня система (в порівнянні з іншими) не здатна виконувати своїх функцій за умови модернізації, а не фактичної ліквідації? На жаль, в Україні є сумний досвід, коли закордонний досвід береться вибірково, застосовується фрагментарно, без прив’язки до існуючих реалій.

Вочевидь, треба також пам’ятати, що спеціальні курси, тематичні семінари, тренінги, стажування проводять й громадські організації, комерційні структури, які не знають бюджетних обмежень, отже, на ринку таких послуг у них кращі стартові умови для запрошення фахівців, замовлення методичного забезпечення. Це конкурентне середовище, за якого існування державних (комунальних) центрів можливо лише в тому разі, якщо вони самі діють як суб’єкти ринку — без обмежень, до того ж на засадах децентралізації. Але не думаю, що вдасться змінити чинне українське податкове та бюджетне законодавство спеціально для такого доволі вузького сегменту. Скоріше за все, доведеться шукати в ньому дірки та сподіватися, що не знайдеться бажаючих їх залатати. За такої постановки питання краще одразу ліквідувати центри та не підтримувати штучно існування сумнівно конкурентних структур. До речі, в Польщі переважна більшість подібних центрів зрештою була ліквідована.

Що ж до підвищення кваліфікації, право на яке центри, виходячи з чинного законодавства, втратять, то ним, вочевидь, займуться вищі навчальні заклади Міністерства освіти і науки, молоді та спорту України. Чи так буде краще? Чи не перетвориться подібне навчання в академічне? До речі, серед згаданих в Законі України «Про державну службу» форм підвищення рівня професійної компетентності державного службовця, на які, очевидно, не поширюватиметься процедура ліцензування, згадані професійні програми. Але ж вони — складова ліцензійної справи і поза процесом ліцензування в принципі (мовчу про практику) не існують. Тож будемо порушувати закон ще до набуття ним чинності? Нині центри успішно поєднують курсову підготовку (фактично — семінари, тренінги, стажування) та власне підвищення кваліфікації. Чим і кому заважає така практика?

Ще одна обставина — ліцензування передбачає перевірку відповідності низки ключових для навчального закладу чинників. За результатами реформи необхідність їх виконувати зникне. Мабуть, разом із мотивацією до розвитку. Чи буде достатньо для її активізації суто адміністративних важелів та відомчих норм, визначених спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади з питань державної служби? Чи варто створювати окремі, чинні лише для державної служби підходи та вимоги стосовно підвищення професійного рівня її персоналу, без огляду на побудову інших діючих в країні корпоративних мереж підготовки, перепідготовки, підвищення кваліфікації кадрів, які не збираються відмовлятися від освітніх послуг на рівні вимог до підвищення кваліфікації? Де в такому разі те, що називається системним підходом?

На думку автора цих рядків, чинна система вимагає не реорганізації, а модернізації за принципом «не нашкодь». Основну увагу необхідно приділити змістовному наповненню діяльності закладів системи (насамперед, щодо формування у слухачів навичок сучасних технологій управління), питанням управління системою та усуненню назрілих невідповідностей у правовому статусі. Спробую узагальнити власне бачення ймовірних змін:

— засновниками центрів залишаються виключно обласні (міські — у Києві та Севастополі) ради, відповідно вони зберігають статус комунальних закладів;

— органами управління центри стають виключно обласні (міські — для Києва та Севастополя) державні адміністрації;

— контроль та координацію роботи центрів, визначення її пріоритетів, у тому числі щодо обсягів, змісту та термінів навчання, здійснюватиме спеціально уповноважений центральний орган виконавчої влади з питань державної служби;

— методичний та інформаційний супровід роботи центрів здійснюватиме НАДУ;

— центри збережуть статус закладів післядипломної освіти, які надають освітні послуги на рівні вимог до підвищення кваліфікації та проходять ліцензування в Міністерстві освіти і науки, молоді та спорту України, але не лише з галузі знань «Державне управління», але й інших напрямків — відповідно до визначених профілів професійної компетентності посад державної служби;

— ліцензування центрів має здійснюватися відповідно до процедури ліцензування підвищення кваліфікації як освітньої послуги; його чинність поширюватиметься виключно на навчання за професійними програмами, курсова підготовка (тренінги, семінари, стажування) здійснюватиметься на інших засадах;

— метою діяльності центрів, разом із підвищенням кваліфікації та наданням методичної допомоги, може стати також оцінка рівня професійної компетентності державного службовця;

— центри можуть бути перейменовані відповідно до нових вимог, що висуватимуться перед ними;

— фінансування центрів здійснюватиметься за рахунок обласних (міських — для Києва та Севастополя) бюджетів, а також державного замовлення відповідно до визначених пріоритетів (останнє — на умовах державних контрактів);

— центри надаватимуть додаткові платні послуги, що затверджені Кабінетом Міністрів України для державних (комунальних) навчальних закладів;

— центри здійснюватимуть міжнародне співробітництво та встановлюватимуть зовнішньоекономічні зв’язки з закладами освіти, науковими установами, міжнародними організаціями, фондами та іншими юридичними і фізичними особами шляхом укладання договорів про співробітництво, встановлення прямих зв’язків відповідно до чинного законодавства.

Реформування чинної системи має запроваджуватись поетапно, відповідно до змін, які вноситимуться до законодавства України в контексті майбутньої адміністративно-територіальної реформи, до того ж, реформування не лише державної служби, а й служби в органах місцевого самоврядування.

Модернізована таким чином система навчання зможе, максимально зберігши інституційну пам’ять, здобуті ресурси та наявну гнучкість, стати інструментом запровадження нового Закону Україну «Про державну службу» та інших нормативів.