Чи не вийде так, що децентралізація обернеться централізацією?

23 червня під час засідання Нацради реформ Президент України Петро Порошенко заявив, що він очікує від Венеціанської комісії письмовий висновок щодо змін до Конституції України до ранку 26 червня. «Я б просив, щоб у п’ятницю після отримання висновку Конституційна комісія мала можливість офіційно обговорити і затвердити запропонований проект», — наголосив він. Порошенко також зазначив, що не буде дозволена ніяка федералізація. «Питання оборони держави, питання безпеки, громадського порядку, зовнішніх відносин, ключові питання, які тримають цілісність і вертикаль влади в державі, будуть віднесені виключно до компетенції державної влади», — зазначив Глава держави.

Заяву Президента про те, що «не буде дозволена ніяка федералізація», можна тільки вітати. Проте виникає безліч питань з приводу підготовки змін до Конституції. Децентралізація є вимогою місцевих громад та експертного середовища. Це гасло було одним з найпопулярніших на виборах. І саме на децентралізації наголошують міжнародні партнери. Так само про неї говорять представники країни-агресора Росії, вочевидь розуміючи дещо інше, аніж передачу більших повноважень та ресурсів місцевим громадам. Та що означає децентралізація «по-путінськи»? Які загрози вона несе?

«Вимога Росії до децентралізації і федералізації України лунає дивно, — коментує «Дню» німецький політолог, доцент кафедри політології Києво-Могилянської академії Андреас УМЛАНД. — Вона явно не пов’язана з турботою Росії про права національних меншин в Україні. Це пов’язано з тим, щоб, як і у випадку з Кримом, можна було скористатися ситуацією, щоб впливати на її зовнішню і внутрішню політику. Але на тлі авторитаризму в Росії, вимоги до поділу влади в Україні, виглядають несерйозними. Російська Федерація сама по собі не справжня федерація, а централізована держава».

«МЕТА ПУТІНА — В УМОВАХ ДЕЦЕНТРАЛІЗАЦІЇ КОНТРОЛЮВАТИ УКРАЇНУ»

На думку аналітика Інституту міжнародних відносин Варшавського університету Анджея ШЕПТИЦЬКОГО, метою Путіна є далеко не добробут Української держави: «Головна мета Путіна полягає в тому, щоб в умовах децентралізації України, контролювати її за допомогою деяких регіонів. Він хоче паралізувати владу в Києві завдяки цьому. Використовуючи Донбас, різні «ЛНР» та «ДНР», а також деякі регіони в Південно-Східній Україні, Путін також хоче заблокувати українські реформи та її рух у напрямку Європейського Союзу».

А тепер повернемося до того, як бачать децентралізацію в Україні. Цей процес мав би в першу чергу залежати від роботи Конституційної комісії (КК), яка має бути відкритою і доступною. Бо без контролю експертного середовища та громадськості може існувати небезпека закріплення диспропорцій у владі у бік її узурпації однією з гілок або занесення до Конституції положень, які можуть поставити під загрозу подальше існування України у форматі унітарної та суверенної держави.

Але до відкритості роботи Конституційної комісії є запитання, навіть у її членів. Минулої середи відбулося засідання робочої групи КК із питань децентралізації — більш, ніж за місяць після попереднього. Та неочікуваними стали матеріали, які роздали її членам. «Запропонований текст, за словами голови Комісії, підготував «секретаріат групи», — пише на своїй сторінці у Facebook заступник голови ВРУ Оксана СИРОЇД. — Хто формував такий «секретаріат», хто були члени цього «секретаріату» і коли та як він працював — невідомо. Припускаю, що така таємничість у підготовці обумовлена змістом запропонованих змін».

Тож які зміни запропонував «секретаріат», тим більше якщо вони вже знаходяться в Венеціанської комісії? «Документ передбачає суттєву концентрацію повноважень Президента, — продовжує парламентар, — передовсім: 1. Повноваження Президента достроково припиняти повноваження виборних місцевих органів влади (мерів, міських, районних, обласних рад) з можливістю призначення прямого президентського правління через спеціального уповноваженого строком на 1 рік. 2. Збереження старої системи подвійного підпорядкування — представником держави (префектом) на місцях буде особа, яка призначається Президентом за поданням уряду, але може бути звільнена на розсуд глави держави. Тобто знову створюється система, де уряд працюватиме без «рук», тому що «руки» будуть повністю узалежнені від Президента. 3. Надання Президенту судової функції — скасування рішень префектів у разі порушення ними Конституції чи законів». За словами Сироїд, «якби під час Майдану такі повноваження були у Януковича, то він би абсолютно у конституційний спосіб припинив повноваження місцевих органів влади, які підтримали Майдан і спокійно призначив своїх уповноважених строком на 1 рік». «Тоді не було б нинішньої суперечки довкола змін до Конституції, а ще не було б війни, «ДНР» та «ЛНР» і, зрештою, України також би не було», — ділиться роздумами заступник голови парламенту.

Що це за «секретаріат» та хто є джерелом пропозицій, які ставлять під сумнів децентралізацію влади? «Секретаріати всіх груп були публічно сформовані ще на першому засідання Конституційної комісії, також були призначені секретарі кожної з груп. Вони відповідають за те, щоб всі члени КК вчасно отримували документи, їх збирали разом на засідання та погоджувальні наради», — розповідає «Дню» помічник  заступника глави АП Олексія Філатова. «Пропозиції щодо змін до Конституції надходять від усіх членів комісії, низки громадських організацій та узагальнюються, — коментує «Дню» радник голови Верховної Ради, член секретаріату Конституційної комісії Уляна ГРАЧОВА, — Тож членами КК були підготовлені пропозиції і матеріали, які роздавалися робочим групам, але це були лише матеріали для обговорення, а не текст змін до Конституції. В групі по децентралізації зведенням робочих матеріалів усіх членів робочої групи має займатися харківський інститут. І всі пропозиції, які надавалися членами КК, розсилалися всім членам робочої групи».

Так звідки надходили пропозиції щодо змін до Конституції, на яких наголосила депутат Оксана Сироїд? На це запитання опосередковано відповів голова парламенту та голова КК Володимир Гройсман, слова якого перегукуються із заявами Президента.  Минулого понеділка, виступаючи в Одесі під час зустрічі з представниками органів місцевого самоврядування, він зазначив, що на зміну державним адміністраціям прийдуть виконкоми, буде забезпечено повсюдність місцевого самоврядування, з’являться префекти з контрольною і координуючою функцією. Гройсман розповів, що змінами пропонується надати Президентові право ухвалювати рішення щодо припинення повноважень місцевих органів влади у разі прийняття ними рішень, які можуть призвести до порушення суверенітету і завдати шкоду територіальній цілісності держави.

Незважаючи на обурення колег через зміст проекту змін та непрозорість процедури їх написання, 19 червня голова Конституційної комісії вже представив їх у Венеціанській комісії. Більш того, Президент вже завтра навіть очікує висновків від цієї комісії. Та незрозумілим залишається те, чому представники Конституційної комісії, які мали б готувати ці зміни, будуть обговорювати їх після Венеціанської комісії. Фільтром у цьому процесі може стати Верховна Рада, яка має голосувати за даний документ. «Якщо ті слушні зауваження, які ми висловлюємо, до моменту їх внесення будуть враховані, тоді ми вважаємо, коаліція знайде голоси, щоб спочатку відправити проект змін Конституції до Конституційного суду, а потім проголосувати їх остаточно», — прокоментував «Дню» народний депутат, член Конституційної комісії Руслан СИДОРОВИЧ.

«Я НЕ СПРИЙМАЮ ПОЗИЦІЮ, ЩО ПРЕФЕКТ, УРЯДНИК ЧИ УПОВНОВАЖЕНИЙ ПІДЛЕГЛИЙ ПРЕЗИДЕНТУ»

Про те, що відбувається всередині КК під час підготовки змін, про вплив Адміністрації Президента на конституційний процес, протидію загрозі федералізації України та узурпації влади «День» поспілкувався із професором, одним з авторів Конституції України, заступником голови Конституційної комісії Віктором МУСІЯКОЮ:

— Минулої середи відбулось засідання робочої групи Конституційної комісії (КК) — більше ніж через місяць після попереднього. Вранці того дня мені зателефонували із приймальні голови нашої робочої групи та КК Володимира Гройсмана й проінформували про нього. Я запитав, чи є якісь матеріали та напрацювання, а мені відповіли, що їх принесуть на засідання групи. За 5 хвилин до його початку нам роздали ці напрацювання і ми у ході засідання знайомились із ними. Ми із колегами звернули увагу на ті контроверсійні положення, про які писала Оксана Сироїд, адже вони викликають справжнє здивування. Скільки ще разів можна наступати на ті ж самі граблі?

Ці положення дуже нагадують механізм призначення генпрокурора: у законі написано, що Президент призначає його за поданням Кабміну та згодою Верховної Ради, але звільняє з посади без представлення Кабміну. Проте слід розуміти, що той, хто звільняє з посади без різних подань, може контролювати відповідного посадовця, який стає у залежність. Таким чином, це підкорення без юридичних підстав правоохоронного органу президентській вертикалі, яку знов починають вибудовувати в нашій країні. Те ж саме із місцевим самоврядуванням. Я не сприймаю позицію щодо того, що префект, урядник чи уповноважений був підлеглий Президенту. На мою думку, його повноваження мають бути вичерпно перелічені в Конституції. За запропонованими ж положеннями Президент може зупиняти акти органів місцевого самоврядування, які йдуть всупереч Конституції та законам. І якщо йдеться про те, що повноваження префекта можуть встановлюватись законами, то виходить, якесь наступне скликання Верховної Ради може змінювати його статус.

Не можна залишати без уваги та визначення ключових понять та термінів для місцевого самоврядування. У нас про адміністративно-територіальний устрій написано: «громада», «район», «регіон». Регіони — це області, АР Крим, міста Київ та Севастополь. Але самого визначення регіону немає. У визначенні громади сказано, що це поселення — село, селище та місто із територією, яка до них прилягає. Але в українській мові «громада» означає людський субстрат — людей. А територіальна громада — це люди, які живуть на визначеній території. Виходить так: у нас прибрали терміни «територіальна громада», «село», «селище» і «місто», взявши замість цього лише одну категорію «громада». Але у нас про це не говорять, а визначають, що громада — це лише поселення. У документі ж говориться «органи самоврядування громади», тому виникає питання: це органи мешканців чи як поселення? Я наголошував на тому, що треба до кінця розібратися із термінами, взяти їх за основу та працювати з цим. Але раптом я дізнаюсь, що Венеціанській комісії вже презентують пророблену роботу. Але я не знаю, у якому вона вигляді.

—  А хто мав робити ці напрацювання?

— Їх мала робити як мінімум робоча група. Можливо, я пропустив створення «секретаріату», про який іде мова. Взагалі секретаріат означає, що це орган, який збирає матеріали та пропозиції від членів робочої групи, узагальнює, робить таблицю, показує, хто і що пропонує, ця таблиця мала б виноситися на засідання робочої групи і обговорюватися. Але цього у нас не було. Проте неочікувано з’являється цей проект, який презентують до Венеціанської комісії (ВК). Ці процеси нагадують роботу Андрія Портнова, що діяв від імені Конституційної асамблеї, яка не бачила проекту конституційних змін. Вони розглядали якісь напрацювання на засіданні робочої групи, були незгодні з ними, розробляли свої матеріали, але в результаті у Венеціанську комісію пішли напрацювання Адміністрації Президента. Та у Венеціанській комісії працюють не дурні люди, які визначили, що Конституційна асамблея подала не власний проект змін, а розроблений в АП.

Нинішня ситуація певною мірою схожа на той епізод — робоча група не проголосувала і не прийняла за основу напрацьований документ. Згідно з механізмом взаємодії із ВК, Конституційна комісія у повному складі мала затвердити проект змін, і через Верховну Раду або Президента передати до міжнародної інституції. А зараз був презентований якийсь «напівфабрикат» про децентралізацію, а не проект конституційних змін. Тож на наступному засіданні я буду ставити питання: який же проект ми готуємо? Комісію розбили на три робочі групи, які працюють по трьох напрямках: права та свободи людини і громадянина, правосуддя й суміжні інститути — прокуратура й адвокатура, і децентралізація. Тепер виходить, що нас орієнтують лише на децентралізацію, а інші два напрямки ми взагалі викидаємо. Треба визначитись: ми будемо робити єдиний законопроект із напрацюваннями всіх робочих груп чи кожен із них буде йти окремо?

«ПОТРІБНО ПРАЦЮВАТИ ДУЖЕ ЧІТКО, ЧОГО ДОСІ НЕМАЄ»

— Виглядає так, що Адміністрація Президента намагається взяти весь конституційний процес під свій контроль і «протискати» свій проект конституційних змін.

— Конституційна комісія створена Президентом, і ясна річ, що АП має якесь відношення до підготовки якихось матеріалів. У нас є попередній досвід, ми все проходили і бачили, тому, якщо конституційний процес відбувається по-серйозному, цей досвід треба враховувати і не повторювати старих помилок. До Конституційної комісії та її робочих груп входять фахівці та експерти, представники різних політичних сил і т.д. У групах по правосуддю та по правах, свободах і обов’язках відбувається активна робота із жвавим обговоренням конкретних статей проекту Конституції. А звідки взялися напрацювання по децентралізації, я не знаю, адже ми проводили лише одне обговорення.

Проте існують минулорічні напрацювання із децентралізації, які були написані ще за часів віце-прем’єрства Володимира Гройсмана. Потім їх було доопрацьовано в Адміністрації, подано до Ради, відкликано, адже законотворчий процес пішов заново. По суті, перше засідання нашої робочої групи над законопроектом йшло виходячи з цих напрацювань і враховуючи напрацювання нашої експертної групи. Але до тексту, який вийшов в результаті ми з нашими колегами відношення не маємо. Його можна було б допрацювати до кінця місяця у робочій групі або до початку наступного місяця, кінцевий варіант винести на Конституційну комісію, обговорити, прийняти остаточне рішення та передати Президенту як суб’єкту законодавчої ініціативи. І далі рухатись за законотворчим алгоритмом. Сенс процесу у тому, щоб схвалити зміни до Конституції на нинішній сесії Верховної Ради. І очевидним є те, що для цього роботу нинішньої сесії парламенту доведеться продовжувати до середини серпня. Адже потім правки треба подати до Конституційного суду, якому необхідно близько 10 днів, щоб випрацювати висновок. Далі все необхідно остаточно проголосувати та схвалити і відправити на остаточне голосування до ВРУ. Але для цього працювати дуже чітко, чого досі немає.

— Російське керівництво, говорячи для західної аудиторії, використовує гарне слово «децентралізація України». Але що насправді вони мають на увазі?

— Росія досі навіть не визнає своєї прямої участі у збройному конфлікті на Донбасі. Але про це має думати наш Президент. А нашому суспільству та нам політично вже слід остаточно визначатися — треба з’ясувати, що у нас — перемир’я чи ні, адже агресор його не дотримується. Має також відбуватися чітке дотримання алгоритму Мінських домовленостей із припиненням вогню, відведенням озброєнь і т.д., а вже потім треба говорити про всі інші елементи угод, в тому числі про місцеві вибори. Тож ми не маємо оцінювати точку зору Росії, а повинні випрацювати свою і їй слідувати. Лише тоді ми зможемо ставити питання нашим іноземним партнерам, щоб вони підштовхували протилежну сторону конфлікту до миру.

В Конституції і близько немає ніякої федералізації. І треба не йти на поводу у Кремля, терористів та не виконувати їхні забаганки. Я вважаю, що на рівні регіонів треба надати максимальні можливості розвиватися найбільш децентралізовано та самостійно — це 3-й рівень самоврядування. І не має бути так, щоб голови рад одночасно очолювали й виконавчі органи, адже інакше може почати розростатися місцева олігархія, адже у регіонах побачать, що можна ставити якісь умови центру. Треба чітко розвести функції та повноваження, передбачити всі нюанси, які є в механізмах децентралізації. І не має бути економічних та правових підстав для федералізації.

— Сьогодні президентська вертикаль у парламентсько-президентській республіці має неабиякі позиції. До цього можна віднести вплив на правоохоронний та силовий блок, окрім МВС, на судову гілку влади через Вищу раду юстиції та на Верховну Раду через найбільшу парламентську фракцію. Чи немає в цьому небезпеки узурпації влади?

— Серед переліченого є сентенції, які викликають необхідність бути насторожі і реагувати відповідно. Близькі до Президента люди у парламентських фракціях, уряді або Адміністрації повторюють старі помилки. Але я думаю, суспільство здатне відреагувати на подібні симптоми, але їх треба відслідковувати і давати про них знати. Адже більше ніхто не буде терпіти узурпацію влади за якимись скритими формулами. А записати узурпацію влади в Конституцію — означає розписатися в тому, що ми не здатні впливати на організацію власного життя.

Після подій минулого року на Майдані представники влади пообіцяли повернення конституційного ладу парламентсько-президентської республіки. Зрозуміло, що всі президенти прагнули підім’яти під себе владу, і їх завжди не влаштовувала кількість і зміст повноважень. І ми завжди чули від глав держави оцінку Конституції, а потім спроби виправити її шкереберть. Але Президент Порошенко сказав, що він буде першим Главою держави, який не стане гребти під себе повноваження, а навпаки ділитиметься ними. Тож нам треба дивитися, які механізми пропонуються і привести їх у відповідність Конституції та зазначеним ідеям. Зміст сьогоднішнього Головного закону не дає підстав, щоб за його статтями заховати президентську форму правління.