Децентралізація як... постійна дискусія

Розвиток державної служби України в умовах викликів сьогодення, проблеми децентралізації та територіальної реформи, історико-культурологічний досвід (світовий та вітчизняний) державного управління розглядалися на міжнародній конференції ІІІ «Розумовські зустрічі», що проходила в Чернігові напередодні Дня місцевого самоврядування України. Звідси й оголошені напрями роботи, за допомогою яких організатори намагалися поєднати вузівських фахівців та представників органів влади на одному майданчику. Ініціювали Зустрічі два року тому назад Сіверський центр післядипломної освіти та громадська організація «Сіверський інститут регіональних досліджень». Їх підтримав фонд Ганса Зайделя. До організації долучилися Інститут законодавства Верховної Ради України, Національне агентство України з питань державної служби, Енциклопедичне видавництво, Київський офіс Інституту Кеннана, місцевий технологічний університет...

Цьогоріч конференція привернула до себе чи не найбільшу за весь час свого існування увагу. Крім українських фахівців, вперше виступали з доповідями громадяни Німеччини та Білорусі. А відкривали зібрання, також вперше, голова Чернігівської обласної ради Микола Звєрєв та в.о. голови облдержадміністрації Сергій Журман. Учасники конференції погоджувалися — нині ми знаходимося на етапі напрацювання практичного механізму реалізації реформи місцевого самоврядування. Треба від слів переходити до діла. Надалі спробуємо ознайомити читачів із деякими міркуваннями, що пролунали в Чернігові.

ПЛЮС ДЕБЮРОКРАТИЗАЦІЯ ВЛАДИ

На думку директора Інституту законодавства Верховної Ради України Олександра Копиленка, тема децентралізації має в Україні давню історію, сягаючи своїм корінням позаминулого століття      — Кирило-Мефодіївського товариства, Михайла Драгоманова, Івана Франка, Михайла Грушевського, інших діячів українського національно-визвольного руху початку минулого століття. Якщо ж говорити про сучасність, то протягом двадцяти трьох років незалежності України спрямованість наукових пошуків та посилів не змінюється. Власне, за твердженням науковця, завжди йдеться про три речі: реальну здатність місцевого самоврядування здійснювати свої повноваження; наявність фінансових ресурсів; сприйняття центральною владою місцевого самоврядування як рівноправного суб’єкта. У нас уже є власний, на жаль, негативний досвід децентралізації в Криму, коли так і не вдалося задовільним чином збалансувати відносини регіону та центру. Але й такий результат, на переконання Олександра Копиленка, треба враховувати, аби провести реформу місцевого самоврядування. Нині, на відміну від попередніх періодів, є реальна воля керівництва України для її реалізації. Втім, попередив правник, треба щоб поруч з децентралізацією відбулася дебюрократизація влади, аби кожна людина відчувала свою гідність у відносинах з нею.

ЛІКВІДАЦІЯ П’ЯТИ МОНОПОЛІЙ

Ярослав Пилинський, старший радник Київського представництва Інституту Кеннана, наголосив: ми й досі живемо в дивовижному та незручному стані перманентної революції. І не тому, що українці так люблять перевороти чи їх постійно до них підбурюють. Ні, саме незавершеність революції, невідповідність її результатів очікуванням та прагненням революціонера, безлад у владі та неадекватність фактичної діяльності заявленим ідеалам змушує громадян повставати раз за разом.

У зв’язку з цим, на думку доповідача, виникає питання — чи можемо ми піти іншим шляхом. Одну з гарантій такого повороту він вбачає у реформі місцевого самоврядування. В Україні вона давно назріла. Але й досі незрозуміло — чи реалізує наша держава успішний польський приклад, чи почне вигадувати щось своє з метою радше імітувати, ніж реформувати систему державного управління. На думку Ярослава Пилинського мають бути маркери, що засвідчують щирі наміри. Насамперед, на місцевому (і не лише) рівні треба ліквідувати п’ять монополій: на політичну владу, ієрархічну залежність, власність, фінансову, адміністративну.

Отже, зміни стосуватимуться підвалин державного устрою. Умовою їх запровадження є: політична воля керівництва держави; достатня кількість кваліфікованих експертів; підтримка зі сторони засобів масової інформації та громадян, їхня свідома участь у змінах. А необхідна та обов’язкова обставина — освіта державних службовців, підвищення рівня їхньої професійної компетентності.

Водночас не варто забувати, що Майдан, за своєю сутністю, — буржуазна революція. Освічені люди, які взяли в ньому участь, вимагали, насамперед, економічних змін. Чи вони відбудуться — покаже найближчий час. Зрозуміло одне — без модернізації України в цілому успіх адміністративної реформи неможливий.

ЩО РОБИТИ З БЮРОКРАТОМ?

Анатолій Чемерис, директор Інституту врядування (Львів), зазначив: у суспільстві існує низка штампів стосовно державних службовців, а саме: одіозні, зарозумілі, невмотивовані, корумповані, безініціативні, некваліфіковані, необов’язкові, брехливі, прихильники подвійних стандартів, саботажники змін... На думку доповідача, частково вони підтверджуються офіційними оцінками. Але жодною мірою це не означає, що ми повинні відмовитися від бюрократії — в світі не існує успішної держави, яка б не опанувала трансформацію політичних рішень у бюрократичні демократичні процеси. Адже політики формулюють  суспільне замовлення, а реалізовують його державні службовці. Порушені проблеми — насправді, наші завдання. Їх треба перетворювати в цілі для отримання інших результатів, ніж сьогоднішні.

На переконання Анатолія Чемериса, на жаль, у  нас мало хто говорить про конкретику. Скажімо — що треба зробити з існуючими управлінськими структурами. За нинішнього стану справ, державний службовець майже не контрольований у сенсі результату — для нього головне вчасно прийти та піти з роботи. Зміст документу, його якість мало кого цікавлять. Тоді навіщо змінювати себе?

Те саме стосується налагодження правильного політичного процесу — якщо ми кажемо про необхідність прозорості, звітності, то вона має бути скрізь, включно з міністерськими посадами. Це питання довіри до влади. В даному разі підходи бізнесу, що схильний працювати за так званої тиші (по суті — закритості) неприйнятні для громадського сектору, яким є державне управління.

Керівник управління економіки та розвитку міста Кемптен (федеральна земля Баварія — Німеччина) Ріхард Шисль висловив думку: децентралізація влади — не стільки результат, скільки постійно діюче завдання, процес, притаманний демократичному суспільству. Треба усвідомлювати, що процеси децентралізації та централізації відбуваються одночасно. Завжди це питання про владу, повноваження та гроші. Децентралізація центральної влади означає, насамперед, децентралізацію фінансових потоків. Якщо місцеве самоврядування хоче здобути більше повноважень, то воно в першу чергу говорить про фінанси. Тож дискусія про децентралізацію може відбуватися лише там, де є відважні громадяни. Точиться вона на різних рівнях.

У Німеччині існує думка, що Брюссель забирає занадто багато повноважень у членів ЄС. Водночас Баварія жваво дискутує з Берліном стосовно своїх повноважень. У цій федеральній землі були та досі є думки, чи не варто стати незалежною державою. В Баварії, одному з донорів Німеччини, поширено відчуття, що вона забагато віддає грошей. Тож судиться з федеральним рівнем стосовно їхнього перерозподілу. Територіальні громади так само дискутують із земельним урядом у Мюнхені щодо фінансів. Більше того, Баварія складається з південної та північної. Остання хотіла б  відокремитися. Зрештою, 2014 року  ухвалено рішення — частина повноважень міністерства фінансів Баварії передаватиметься новому відомству, що опікуватиметься виключно північною частиною.

Як стверджував Ріхард Шисль, в ЄС немає жодної країни, де б не існувало сепаратистських настроїв. У Німеччині — це Баварія, в самій Баварії  — її північ. Мирний перебіг такої дискусії досягається за допомогою гарно функціонуючої демократії, а всі протиріччя вирішуються відповідно до усталених процедур. У Баварії діє закон про місцеве самоврядування 1869 р., основи якого не змінювалися дотепер.  Щоправда, сам він став одним з результатів попередньої війни Баварії та північної Німеччини.

ЯК ЗРОЗУМІТИ ОДИН ОДНОГО

Заступник директора державної наукової установи «Енциклопедичне видавництво» Володимир Кривошея звернув увагу, що в українській енциклопедистиці терміни «децентралізація влади», «місцеве самоврядування», «підвищення рівня професійної компетенції», за одиноким винятком, відсутні. А без чітко сформульованих дефініцій ми приречені не розуміти один одного. Звідси потреба у створенні універсальної енциклопедії, яка має поєднати галузеві — політичну, історичну, державного управління, юридичну, інші, а також регіональні.

Інша її функція — представницька, адже держава має представляти себе у світі в тому числі своїми специфічними знаннями. Як, скажімо, Об’єднане королівство — «Британікою». А Україна за часів незалежності не випустила енциклопедії, присвяченій самій собі.

Така універсальна українська енциклопедія та її портал мають з’явитися за шість років.

Повна версія матеріалів конференції вийде друком на початку наступного року в однойменному журналі.