Форма правління: не яка, а для чого?

В четвер почала працювати робоча група у Верховній Раді щодо вирішення питання з Конституційним Судом. До 1 грудня треба узгодити між фракціями три законопроекти. «Це повернення електронного декларування, зміни до Кримінального Кодексу і зміни до закону про КСУ. І от ми відповідно розіб’ємось, умовно, на три підгрупи, і кожен запропонує свою частину, потім їх зведемо», — заявила представниця Верховної Ради в КСУ, заступниця голови правового комітету Ольга Совгиря (unn.com.ua).

Тобто проблема, яка була закладена ще за попереднього президента під час прийняття антикорупційного законодавства, не була виправлена в наступні роки і вибухнула 27 жовтня у вигляді рішення КСУ, поки залишатиметься невирішеною. Поспішні пропозиції як від ОП, так і від голови парламенту, за думкою багатьох експертів, лише консервували і загострювали проблему. Відповідно, в цій ситуації потрібен комплексний грамотний підхід.

Власне на це днями вказала і заступник голови генерального директорату Європейської Комісії з питань політики сусідства та розширення Катаріна Матернова: «Треба вжити цілу низку кроків, щоб подолати цю проблему. Немає такої магічної палички, за помахом якої можна буде вирішити всі ці проблеми. Треба перезапустити комплексну судову реформу, яка стосується абсолютно різних елементів».

Тим часом, в рамках політико-правового протистояння різних гілок влади від народних депутатів лунають заяви, які стосуються набагато ширших змін до Конституції, причому заяви абсолютно протилежного характеру.

В Україні має бути чисто президентська форма правління, вважає народний депутат, представник Президента в Конституційному суді Федір Веніславський. На його думку, ментально та історично українці потребують лідера, а отже, має бути сильна влада, сильний президент.

Успішний демократичний розвиток України можливий лише у формі парламентської республіки з двопалатним парламентом, одна з палат якого представлятиме регіони. Це буде логічним завершенням процесу децентралізації та водночас дозволить знайти шляхи до єднання країни. Про це сказав народний депутат Ігор Палиця.

Подібні заяви не є чимось новим, адже на фоні перманентних криз, які пов’язані з політичним протистоянням, або неефективною роботою державних інститутів, в нашій країні доволі часто піднімається питання необхідності перегляду чинної Конституції, або прийняття нової, зокрема в частині визначення оптимальної форми правління для України.

ФОТО МИКОЛИ ТИМЧЕНКА / «День»

Нагадаємо, що протягом років незалежності в нашій країні вона перекроювалася кілька разів, зокрема в угоду тих чи інших політичних кланів, як це було наприклад в 2004 році, коли для послаблення повноважень наступного президента Ющенка, попередня влада (Кучма, Медведчук) підсунула у вигляді вирішення політичної кризи в наслідок помаранчевих подій так звану політичну реформу із змінами в Конституцію. Згодом в 2010-му Янукович через Конституційний Суд повернув собі повноваження Кучми в редакції Конституції 1996 року (президентсько-парламентська республіка). Але після Євромайдану в 2014-му нова влада знову запровадила в Україні парламентсько-президентську республіку зразка 2004 року, в якій держава функціонує і нині. 

Звичайно, конструкція управління державою має важливе значення, але одним з головних питань залишається (якою б не була Конституція) — навчитися жити за правилами, за законами і навчитися обирати собі гідних політиків. Адже, наприклад, для того, щоб ефективно функціонувала президентська республіка, потрібні підготовлені державники, лідери, які будуть спроможні взяти владу, а громадяни — готові їх почути і підтримати. Для ефективної роботи парламентської республіки — потрібні сильні і незалежні партії, які реально представлятимуть інтереси громадян, а не інтереси своїх лідерів і кланово-олігархічних структур. Тобто питання набагато ширше і складніше. Ми запитали у експертів — що вони думають з цього приводу, яким шляхом слід рухатися Україні? 

«ДОРЕЧНІШЕ ВЕСТИ МОВУ ПРО ШЛЯХИ ОПТИМІЗАЦІЇ ЗМІШАНОЇ ПАРЛАМЕНТСЬКО-ПРЕЗИДЕНТСЬКОЇ РЕСПУБЛІКИ»

Роман ГРИНЮК, професор кафедри конституційного, міжнародного та кримінального права ДонНУ імені Василя Стуса, заслужений юрист України, д.ю.н., ректор ДонНУ імені Василя Стуса:

— Питання про оптимальну форму правління перманентно супроводжує наше суспільство з першого дня проголошення незалежності України. Для нас ця проблема є актуальною і у зв’язку з відсутністю більш-менш тривалого історичного досвіду функціонування національної державності. Загальновідомо, що форма правління не просто визначає певний перелік органів державної влади, розподіл функцій і повноважень між ними, а й зумовлює ефективність прийняття управлінських рішень. Слід зазначити, що дієвість соціально-економічної політики нашої держави багато в чому визначається ефективністю механізму здійснення державної влади. Основним елементом цього механізму є конфігурація влади, яка у науці отримала назву «форма правління».

Конституція України 1996 року, ставши результатом компромісу політичних сил, закріпила змішану президентсько-парламентську форму правління. Як зазначали в той час науковці: «Конституція закріпила ту форму правління, яка видавалась найбільш прийнятною в тогочасних умовах і здатною вивести Україну з системної кризи, що мала місце в першій половині 1990-х років». Ця модель, яку умовно назвали «лідерською», передбачала потужний інститут глави держави. З цього приводу Венеційська Комісія зауважила, що новим Основним Законом було «встановлено сильну виконавчу владу під керівництвом Президента з широкими повноваженнями». Ця конституйована модель організації влади мала схильність до зайвої централізації й авторитаризму, що було підтверджено подальшим ходом конституційного розвитку. Поступово вона практично вичерпала свої потенційні можливості для сприяння розвитку всіх сфер суспільного життя. Посилення авторитарних тенденцій та суттєві деформації президентських повноважень стали на заваді формуванню форми правління, яка б відповідала європейським традиціям розвинутої демократії.

Законом України «Про внесення змін до Конституції України» від 8 грудня 2004 року була закріплена форма правління, яка набула ознак реальної змішаної парламентсько-президентської республіки. Зазначені зміни, що були запроваджені з 1 січня 2006 року, переважно стосувалися організації державної влади і, попри їхню недостатню коректність за змістом і очевидну невідповідність за процедурою внесення, мали позитивне значення. Посилювалися конституційні засади парламентаризму. Ця модель була більш збалансованою, порівняно з попередньою, щодо співпраці трьох гілок державної влади і тому покликана була ефективно впливати на демократизацію соціальних процесів. Зміст цього Закону виглядав виваженим, відповідав тим завданням, що перед ним ставились: зміцнив позиції уряду, зробив більш чіткими стосунки уряду з парламентом та главою держави, позбавив президента зайвих установчих повноважень і водночас зберіг за ним важелі впливу на зовнішньополітичну діяльність та забезпечення національної безпеки України, посилив роль політичних партій у формуванні та функціонуванні парламенту й уряду.

Слід відзначити, що ці конституційні зміни не були повними й остаточними і такими, що їх можна назвати повністю досконалими. Вони дещо деформували систему органів виконавчої влади, поглибили конфлікти, що зі свого боку негативно вплинуло на ефективність дій влади загалом. Як на мене, тільки практика реалізації цих конституційних змін мала б вказати, що робити далі, який шлях обрати щодо подальшого вдосконалення чинної системи державної влади. Ця практика, на жаль, не була тривалою. Як відомо, Конституційний Суд України 30 вересня 2010 року своїм рішенням, за влучним висловом професора Володимира Шаповала, здійснив своєрідний конституційний «реверс». Закон від 8 грудня 2004 року був визнаний неконституційним і таким, що втратив чинність. Таким чином відбулося «відновлення дії попередньої редакції Конституції України».

Посилення авторитаризму за часів правління Віктора Януковича спричинило системну кризу легітимності влади в України та повернуло наше суспільство до Конституції у редакції від 8 грудня 2004 року. Це відбулося у 2014 році шляхом ухвалення Верховною Радою України Постанови про визнання неконституційним рішення КСУ №20-рп/2010. Після поновлення чинності Конституції України у редакції Закону від 8 грудня 2004 року ідея конституційної реформи знову стала предметом дискусій, в тому числі і в частині визначення оптимальної форми правління для України.

Тому, на мій погляд, проблема полягає в належній реалізації чинної Конституції України. Звісно, її положення слід корегувати. Однак ставити питання про ґрунтовні зміни Конституції навряд чи доречно. Те ж саме стосується й наявної в Україні змішаної форми правління, яка не є оптимальною, але й вона далеко не вичерпала свого потенціалу. Відтак, доречніше вести мову про шляхи оптимізації наявної моделі змішаної парламентсько-президентської республіки, а не про перехід до зовсім іншої (суто президентської  або парламентарної) форми правління.

«ТРАДИЦІЄЮ УКРАЇНСЬКОГО ПОЛІТИКУМУ СТАЛО ВИКОРИСТАННЯ ЗАКОНОДАВЧИХ ЗМІН ЩОБ ВТРИМАТИСЯ У ВЛАДІ»

Володимир КВУРТ, міський голова Винник, засновник ГО «Великий Львів»:

— Безперечно, дискусія та роздуми про ефективність і дієвість моделей управління в державі чи громаді є свідченням осмислення конкурентоспроможності політичних чи економічних структур, вивченням зв’язків і противаг, реалізації готовності до викликів національного та наддержавного рівня. І, як наслідок, спосіб пошуку найкоротшого шляху до успіху через закони і процедури.

Однак вже традицією українського політикуму стало використання законодавчих змін як способу втриматися у владі, сформувати певні преференції та спробу отримати її всю. На жаль, саме влада залишається для них кінцевою метою, бо замало України і забагато власних інтересів у думках і діях сьогоднішніх володарів печерських пагорбів.

Отримавши повний контроль над законодавчою і виконавчою гілками влади, Президент пробує усунути останню перешкоду — суди, низький рівень довіри суспільства до яких, очевидно, грає йому на руку, при цьому цинічно перекладаючи на них відповідальність за провал реформ, боротьбу з корупцією та власне дилетантство.

Не став гарант Конституції шукати можливості в чинному  парламентсько-президентському устрої країни (хоча де-факто ми не маємо ні самостійного уряду, ні Верховної Ради — ці структури повністю підконтрольні і підзвітні Володимирові Зеленському), а причиною фіаско в управлінні, в злиденному житті українців, слабкості зовнішньої політики пробував призначити Конституцію і Конституційний суд. Тобто ліквідувати останню перешкоду до отримання абсолютної влади де-юре. Таке руйнування системи противаг, посягання на незалежність гілок влади має всі ознаки спроби узурпації влади і конституційного перевороту і, що найголовніше, може мати руйнівні наслідки для української державності, що просто неприпустимо!

Вихід — у послідовній побудові правової держави, повазі до права, в розумінні, що демонстрація публічної неповаги до Конституції чи рішень КС і заклики ігнорувати їх породжуватимуть ігнорування суспільством законів чи рішень судів, уряду, влад усіх рівнів, повернуть нас у час права сили і неодмінно позбавлять шансу на розвиток.

Зрештою, марно говорити про якість законів, якщо не збиратися їх виконувати. До розмови про формування двопалатного парламенту та палати представників регіонів можна буде повернутися після завершення реформи децентралізації та виправлення антиконституційних порушень в законах і рішеннях уряду, пов’язаних з децентралізацією.

«ВАРТО РОЗШИРИТИ ПОВНОВАЖЕННЯ ВЕРХОВНОЇ РАДИ, А ТАКОЖ ЗМЕНШИТИ ПРОХІДНИЙ БАР’ЄР ДО 1%»

Віктор ГРИСЮК, політолог, громадський діяч, голова ГО «Принцип», Луцьк:

— Нам нав’язують думку про те, що наш народ потребує «міцної руки», в суспільстві ніби є запит на сильну владу одної особи. Щоправда, ця думка, яка продукується багатьма лідерами думок і ретранслюється через ЗМІ, доволі суперечлива, особливо з огляду на те, що, на відміну від наших сусідів — росіян та білорусів, ми завжди за індивідуальні свободи та волю особистості. Ментально для українців притаманно критикувати владу. На жаль, приказка: «де два українці — там три гетьмани», трактується зазвичай так, що українцям складно об’єднуватися, але я б дивився з іншого боку. Нам не треба одного царя, гетьмана тощо, ми здатні через дискусії, шляхом компромісу вибирати краще.

Загалом найкраще демонструє схильність українців до парламентаризму наша історія, зокрема Віче часів Київської Русі, козацькі Ради тощо. Це перші прояви публічної політики, де більшість брала участь в обговоренні найважливіших питань. Помаранчева революція та Революція Гідності, показали всьому світу, що ми будь-що прагнемо волі і народ може зібратися, щоб відстоювати свої права, всупереч вказівкам влади і силовому тиску.

Найбільш оптимально для країни створення саме парламентської республіки, з мінімальними повноваженнями Президента, як зразок реформи в Грузії. Думаю, нам також варто розширити повноваження Верховної Ради, але обов’язково внести поправки у Виборчий кодекс. Варто дати можливість більш широкому політичному спектру мати шанс представляти своїх прихильників, зменшивши прохідний бар’єр, наприклад, до 1%. Таким чином, значно більше партій зможе пройти до ВРУ і важче буде концентрувати владу в одних руках. Хоч, звісно, є небезпека проходу невеликої частини антиукраїнських сил, але вони не матимуть більшості і не зможуть впливати на загальну стратегію розвитку країни.

Відмінність ментальна українців від росіян полягає якраз в тому, що їм потрібен цар, той, хто бере на себе всю повноту влади, і відповідальність народ перекладає на владу. Натомість українці хочуть мати можливість контролю над владою і впливати на рішення, що важливі для всього суспільства. Можливо, для кращих механізмів прямої демократії варто максимально ефективно почати використовувати місцеві та всеукраїнські референдуми, де пряме волевиявлення громадян буде вирішувати як глобальні, так і локальні проблеми. Впевнений у мудрості нашого народу, на який важче вплинути, ніж на одного обраного президента. Що більше людей, які беруть участь у дискусії, то менше спокус та важелів впливу олігархів.

«ІДЕАЛЬНИЙ ВАРІАНТ — ЦЕ УНІТАРНА ПАРЛАМЕНТСЬКА РЕСПУБЛІКА З ОДНОПАЛАТНИМ ПАРЛАМЕНТОМ»

Олена ГАЛКІНА, незалежний політичний аналітик, докториня історичних наук, співзасновниця історико-аналітичного проекту «Битва за Україну»:

— Прагнення збільшити свої повноваження —  органічно для представників влади. У президента хотіли б президентської форми правління, народний депутат мріє про парламентську республіку, а якщо він представник регіональної еліти, то про двопалатний парламент, де верхня «палата перів» мала б привілей ветувати ініціативи нижньої палати, обраної простолюдом. Утім, для того й існує система заборон і противаг, аби такі бажання не можна було втілити в життя без дозволу народу як джерела влади. Народ може вирішувати такі важливі питання через своїх представників, обравши «монобільшість», достатню для зміни Конституції, або безпосередньо — на референдумі. А якщо система сконструйована погано і дає збій, народові доводиться вносити зміни екстраінституційно — використовуючи право на повстання.

Виходячи із знань, накопичених історичною і політичною наукою, можу сказати, що напівпрезидентська форма правління, яка зараз є в Україні, довела свою неефективність у переважній більшості країн, де вона була або продовжує діяти. Два центри виконавчої влади, президента і прем’єра, приречені на конфлікти, особливо якщо представляють різні політичні сили. Такий стан не дає країні розвиватися, модернізуватися. Тому змішана форма правління насправді має бути скасована.

Але що замість неї?

Президентська республіка небезпечна в Україні з трьох причин:

1) Це орієнтація на минуле, квазімонархію, коли особиста харизма лідера змагається в значущості із законами та цінностями суспільства. Навіть якщо в країні є конкурентні вибори, хвиля народної любові до особи може винести на «трон» абсолютно непідготовлену людину, за якою стоять хижацькі інтереси однієї з фінансово-промислових груп, наприклад.

І одна історія, коли це відбувається в Штатах з їхніми сильними інститутами (але пригадайте, як вони хиталися під тягарем «слона» Трампа), а абсолютно інша — країни пострадянського простору, що розвиваються, Латинської Америки, Середнього Сходу, Африки, де в основному поширена президентська форма правління і де за нею деколи ховається справжнє свавілля.

А щоб успішно йти в майбутнє, бути конкурентоздатними, потрібні сильні інститути, правління, засновані на науковому знанні, а не свавілля харизматичного лідера з його порою безграмотними, згубними ініціативами.

2) На пострадянському просторі саме інститут президентської «вертикалі», починаючи з адміністрації/офісу президента, є прямим спадкоємцем номенклатурної вертикалі комуністичної партії. Символічно, що в Україні, як і в Росії, офіс (адміністрація) президента розташовується в будівлі колишнього Центрального комітету компартії. Президентська вертикаль — головна хранителька номенклатурної політичної традиції, опора істеблішменту, якому народ України давно ухвалив вирок і періодично намагається його виконати. Саме проти цієї пострадянської номенклатури народ України збурився вже на три повстання та «електоральну революцію» 2019 року, але доки безуспішно. А значить, це не останнє повстання.

3) Практично вся Європа — регіон парламентських республік. Науково доведено: що сильніші парламенти, то сильніша демократія. Депутати ближчі до виборців, між ними можливий ефективний постійний зв’язок. І сильний парламент — ключ до демократизації європейського зразка (єдино ефективної в світі), а сильний президент гальмує цей процес.

Таким чином, якщо обирати між президентською і парламентською республіками, я однозначно прихильниця парламентської.

Але парламент ні в якому разі не має бути двопалатним.

Чому Україні не потрібна ні палата перів, ні палата регіонів?

Тому що вона послабить Україну, а саме зробить її:

— менш демократичною, більш залежною від еліт;

— менш здатною на рішучі реформи (елітам притаманний консерватизм);

— менш консолідованою, більш розколеною (посилення протиріч лініями: центр — регіони і еліти — маси, плекання регіональної політичної ідентичності);

— менш прогресивною, сучасною (світовий історичний тренд — на ліквідацію верхньої палати «знаті»).

Крім того, це додаткові витрати на  утримання верхньої палати і сенаторів.

У країнах світу на сьогодні двопалатний парламент — це АБО федералізм (Аргентина, Австралія, Австрія, Бельгія, Боснія і Герцеговина, Бразилія, Канада, Німеччина, Індія, Малайзія, Мексика, Непал, Пакистан, Росія, Сомалі, Швейцарія, Нігерія, Ефіопія і Сполучені Штати, історично також Італія), АБО анахронізм, рудимент станового суспільства, що дає еліті додаткову перевагу перед рештою громадян, і цим викликає в наш час незадоволеність низів і гальмування реалізації загального і рівного виборчого права.

Переважна більшість двопалатних парламентів унітарних держав не перетворено з однопалатних, а виникло в колишніх колоніях, при отриманні незалежності, що копіювали ті частини політичної системи метрополії або інших зразків, які подобалися місцевим елітам можливістю закріпити свій панівний статус.

Також двопалатні парламенти традиційно широко поширені в Латинській Америці — не лише у федераціях, але й унітарних державах, теж через історичну традицію запозичення у федеральних сусідів або колишніх метрополій. Наявність двопалатного парламенту не заважала латиноамериканським державам переживати тривалі періоди диктатур, неоколоніальної залежності  та політичну нестабільність.

Історична ж тенденція зворотна — ліквідація верхньої «аристократичної» палати: Греція, Данія, Киргизстан, Нова Зеландія, Перу, Португалія, Туреччина, Хорватія, Швеція, Південна Корея.

Однопалатні парламенти перетворилися на двопалатні лише в пострадянських країнах: Казахстан (1995), Білорусь (1996), Чехія (1996), Узбекистан (2004).

Таким чином, ті, хто пропонує в Україні заснувати верхню палату парламенту, виступають проти історичного прогресу.

Не випадково це вже 20 років порядок денний Віктора Медведчука.

Ідеальний варіант для України, по-моєму, — це унітарна парламентська республіка з однопалатним парламентом, що обирається за відкритими партійними списками, сильним прем’єром і Кабміном, що має досить повноважень для проведення реформ, на які парламент отримав мандат виборців, а також президентом, який теж обирається парламентом і виконує представницькі функції.