Кадри. Перезавантаження

«Очищення влади», «люстрація», «зміна системи», «нові обличчя у владі» — всі ці тези активно підтримував Майдан, і цього вимагають громадські активісти і деякі політики. Та що насправді стоїть за цими поняттями? Які недоліки державного апарату на сьогоднішній день існують в Україні? Як провести люстрацію та якісно змінити систему? На всі ці питання «Дню» відповіла експерт з питань державного управління та реформування політичних інституцій, ідеолог «інституційної десовєтизації», почесний президент Міжнародного центру перспективних досліджень Віра НАНІВСЬКА:

«БІЗНЕСМЕНАМ ТРЕБА НАДАТИ МАНДАТ НА ЗМІНУ СИСТЕМИ, ЩОБ НІХТО ІЗ БЮРОКРАТІВ НЕ МІГ ЇМ СКАЗАТИ: «ВИ ЗЛАМАЄТЕ ВСЮ МАШИНУ»»

— Сьогодні в українській політиці існує практика, коли ключові державні посади обіймають вихідці із великого та успішного бізнесу. Головою НБУ стала Валерія Гонтарева — відомий фінансист та банкір, головою Адміністрації Президента (АП) став медійний магнат Борис Ложкін, заступником голови із питань силового блоку став власник «Миронівського хлібопродукту» Юрій Косюк, а питаннями реформ в АП займатиметься колишній голова «Microsoft-Україна» Дмитро Шимків. Як ви ставитесь до подібних призначень? Наскільки ці люди здатні опанувати та ефективно працювати з державною системою?

— По-перше, постає питання, чи готові вони самі до цього? Вони не готові, бо не вчились навіть одного тижня, але вони найкращі, бо у своїх підприємствах навчились, що таке ефективне управління та що таке управління змінами. Державні службовці у всіх країнах світу — тоталітарних чи демократичних — мають професійну підготовку. Після першого призначення на будь-яку державну посаду обов’язковим є навчання. Тим більше обов’язковим є навчання для того, щоб отримати високий бюрократичний чин. І для цього має бути підготовка в спеціалізованих закладах. У всіх країнах існує п’ять видів підвищення кваліфікації, які проводить лише державний орган. Серед них: навчання на перше призначення, навчання на керівну посаду, навчання щодо зміни політики, зміни законів та підвищення рангу. В Україні не може не бути кадрового дефіциту, бо жодна наша організація, інститут не мають подібної професійної підготовки до державного управління.

Нові українські посадовці такої підготовки, очевидно, не отримали. Але це не означає, що вони не можуть якісніше від попередників виконувати свої обов’язки. Навпаки, можуть, адже вони вже провели реформу у власному бізнесі, абсолютно точно є кращими менеджерами і розуміють зв’язок між поставленою метою та кроками, які мають до неї привести. Бізнесмени на 50% вже готові, бо вони дуже добре розуміють, що таке менеджмент, хоча і не розуміють, що таке public management. На жаль, бізнес дуже відрізняється від державного управління, і ці професії дуже різні.

Ще одне питання — конфлікт інтересів. Людина, яка приймає рішення на таких високих посадах, не може бути зв’язана по руках і ногах тим, що вона ні на мить не забуває про інші інтереси. Тому на Заході існує практика, коли посадовці на період обіймання своєї посади повністю відрізають себе від управління бізнесом. Тому я вважаю, що всі нові українські високопосадовці повинні відрізати себе від свого бізнесу.

Також вони мають пройти crash course — курси державного управління в екстремальних умовах. У жодному разі не академічні, а дуже практичні. Нові навички державного управління їм прищепити легко, адже ці люди у своєму досвіді вже мають усі вміння менеджера, і це величезний скарб на таких посадах.

Через те, що в них немає поняття щодо державного управління, вони часто перебувають в стані страху перед бюрократами. Тому на початку треба було зробити кілька важливих речей для цих великих бізнесменів. По-перше, надати мандат на зміну системи, щоб ніхто із бюрократів не міг їм сказати «ви зламаєте всю машину». Якщо вони матимуть такий мандат, то почуватимуть себе зовсім інакше. І це питання не ламання системи, а створення нових структур, процедур, вмінь та стандартів, і ця робота має проводитися у співпраці із Національною агенцією державної служби та Національною академією державного управління. Але мандата на те, щоб змінювати підпорядковану їм адміністративну систему, вони не мають, і тому ми маємо дуже досвідчених, але «голих» беззбройних бізнесменів.

Я абсолютно позитивно ставлюся до призначення згаданих людей на високі державні посади, адже в них є розуміння абсолютної неспроможності бюрократичної машини працювати. Всі посадовці, які до цього приходили на такі пости, не мали досвіду роботи в ефективних ринкових управлінських системах, тому не бачили та не розуміли дефектів сталінської управлінської системи. І сьогодні вони зробили правильний перший крок — розпочали діагностику системи.

«ОЧИСТИТИ ДЕРЖАВНЕ УПРАВЛІННЯ КОНЦТАБОРОМ НЕ МОЖНА — СТАЛІНСЬКІ УСТАНОВИ ТРЕБА ЗАКРИВАТИ»

— На що ці люди можуть розраховувати на своїх посадах? Які у них є стимули для ефективної роботи?

— Ці люди сказали собі та одне одному: «Гроші ми вже заробили — тепер маємо рятувати Україну», — це їхня власна воля. Вони прийшли не за зарплатнею і не красти, на що ми всі сподіваємося. Але справа в тім, що однієї політичної волі не красти замало, бо всі навколо продовжуватимуть красти. Тому треба змінювати систему — цей радянсько-сталінський апарат, який не дає себе змінити та чинить серйозний опір.

— Та чи вдасться їм змінити цю систему? Про що свідчать приклади того, як реформатори з Майдану покинули свої високі посади саме через опір системи — це і Тетяна Чорновол, і Павло Шеремета.

— Це питання згаданого мною мандата на радикальні зміни системи державного управління. Без цього наразі ми будемо змушені дивитися на чергові неуспіхи її керівників. І тут багато залежить від громадянського суспільства, від освіченості та використання чужого досвіду. У нас ніхто не читає попередніх стратегій свого міністерства, країни чи міста, ніхто не дивиться програм розвитку. Всі приходять на свої посади і починають щоразу вперше про це думати.

— Верховна Рада прийняла Закон «Про очищення влади». Яка, на вашу думку, його роль? Чи реально забезпечити люстрацію в рядах держслужбовців?

— Я не думаю що можна очистити управління концтабором, — сталінські установи треба закривати. Я була на одному інтерв’ю за участі Єгора Соболєва, на якому він сказав, що зрозумів — тепер треба люструвати всіх. Все це нереально і означає провал самої ідеї люстрації. Люстрація не може замінити реформи системи державного управління. Систему треба змінювати, а це зовсім інше, аніж згадане очищення. Всю увагу треба приділити тому, щоб змінити «крісла» в державному апараті, визначити, що мусить робить «крісло», а що йому заборонено. Якщо ми змінимо людей, але не змінимо систему, люстрацію доведеться проводити нескінченно.

Наприклад, в українському Міністерстві економіки 1200 людей, і вони взагалі не займаються питаннями розвитку та підтримки підприємництва — із 24 напрямів лише один орієнтований на бізнес. В польському Мінекономіки всього п’ять напрямів, і кожен із них займається цим, їхня мета — забезпечити найкращі в Європі умови ведення бізнесу — так написано на їхньому сайті. В результаті в Польщі ВВП на душу населення — $12 700, а в нас $3 000, підприємств — 4 000 000, в нас — 1 000 000.

Наше Міністерство економіки — це нереформований совєтський Госплан, який запровадив Сталін для державного управління державною формою власності для виконання завдань індустріалізації та мілітаризації із репресивними методами забезпечення. А ми сліпо продовжуємо використовувати цю систему, хоча вона не може по-іншому ставитись до бізнесу, аніж як у НЕПі. Місія НЕПу — «временная вынужденная уступка частному предпринимательству». Дозвільна система — це реалізація «временной вынужденной уступки частому предпринимателю».

«У НАС СПРАВДІ БАГАТО ЧИНОВНИКІВ, АЛЕ ВІДСУТНІ ФАХІВЦІ»

— На сьогодні кількість державних чиновників складає близько 300 тисяч чоловік. Наскільки роздутою та неефективною можна вважати цю армію держслужбовців?

— Окрім держслужбовців, у нас ще є посадові особи в органах місцевого самоврядування, а також депутати місцевих рад, які на Заході також підпадають під обов’язкове навчання.

У Міністерстві економіки екс-міністр Павло Шеремета визначив оптимальну кількість робітників у 350 чоловік, а в установі їх працює 1200. Тому в цілому державний апарат є не просто неефективним, він є фатально шкідливим — він вбиває будь-якого політика, який приходить і хоче щось зробити, але не відважується на радикальні інституційні зміни. Окремі люди в цій системі можуть мати вміння, але стандарти, процедури, підпорядкування, спосіб звітування такі абсурдні, що у людей зникає можливість та час робити щось нормально.

Зміна цього залежить від розуміння громадянським суспільством та медіа, чого вимагати та хотіти. Зараз перестали вимагати змінювати систему, бо не знають, чого конкретно вимагати. Також високопосадовці — Порошенко, Турчинов, Яценюк і різні міністри — повинні мати в голові ясну картину того, що систему не просто можна змінити — це зробити життєво необхідно.

Проблеми державного апарату — не в кількості держслужбовців. У нас справді багато чиновників, але відсутні фахівці, здатні робити аналіз державної політики, налагодити суспільні комунікації та провести консультації зацікавлених сторін, без яких взагалі не можна приймати рішення. Існує цілий ряд умінь, знань та посад, яких у наших чиновників немає, тому скоротити їх армію буде недостатньо.

Для початку треба на папері створити нову систему, в якій функції відповідатимуть завданням. Для цього необхідно вивчати взірцеві для нас країни, виокремити, що в них спільного в системі державного управління, та застосувати це в Україні.

«ТРИ АНТИКОРУПЦІЙНІ ПРИНЦИПИ ЗАКОНОДАВСТВА»

— Як, на вашу думку, подолати корупцію в державній системі? Можливо, питання лежить у площині підвищення оплати праці?

— Ніде у світі державна зарплата не є вищою за бізнесову, але людина, йдучи на держслужбу, отримує державну підтримку на все життя. Ця цивільна служба аналогічна армійській. До солдата є набір вимог — стройова підготовка, стрільба тощо, а до держслужбовців у нас не висувають аналогічних професійних вимог — що він мусить робити, адже ми його найняли на роботу. Наші чиновники можуть не вміти нічого робити, і ніхто їх за це не покарає. Як немає неминучого покарання за корупцію — за розкрадання людського майна. І це має бути значно жорсткішим, ніж покарання за звичайну крадіжку, адже державна власність є незахищеною.

Для подолання корупції в системі, нам, передусім, варто дивитися, як це робиться в Європі. Там є три антикорупційні принципи законодавства. У нас немає жодного закону, який би відповідав цим принципам, а в Європі, навпаки, — всі закони та норми відповідають їм. По-перше, порушення має бути точно визначене та прив’язане до конкретного покарання; по-друге, не може бути дискреції — діяльності на власний розсуд; по-третє, контролюючі органи не можуть бути під керівництвом того, чий орган вони контролюють. Ці принципи гарантують виживання демократичної державної машини, адже демократична система без незалежного контролю корумпується та помирає. Власне, безкомпромісне застосування цих трьох принципів забезпечує верховенство права, а їхня відсутність є обов’язковою для захисту верховенства влади. Уявіть собі в тоталітарній системі незалежний контролюючий орган, чи заборону на дискрецію, — Сталін, Путін стають неможливими.

Отже, для подолання корупції в Україні треба провести люстрацію законодавства та перебудувати його за цими трьома принципами.

В Канаді є Комісія державної служби, метою якої є запобігання політичній корупції. В ній працює 1000 людей, і президент призначається парламентом на 8 років — вона повністю незалежна від політиків. Виглядає так, що канадці створили таку систему державного управління, тому що категорично не довіряють своїм співвітчизникам, які потрапляють в чиновницьке крісло, де в їхньому розпорядженні є чужі гроші, ресурси, де вони приймають щодо них суспільно важливі рішення. Державний апарат розпоряджається всім майном країни, тому його максимально обмежують, контролюють та жорстоко карають за порушення правил. Над бізнесом, навпаки, немає щоденного контролю, бізнесу не треба просити жодного дозволу — просто в кінці року здає звітності та сплачує податки. А у нас «задзеркалля» — всі інспекції в Україні створено для контролю над громадянами, над бізнесом, а не над апаратом. І це точно відповідає потребам тоталітарної системи, верховенству влади.

— Наскільки актуальним та корисним є залучення молодих людей до державного управління?

— Звісно, молоді люди в системі — це завжди дуже добре, але це мало що змінює, якщо вони не знають більше та інакше, аніж старі люди, і якщо вони також вписуються в попередню систему. Питання не в людях, а в системі, адже вона визначатиме, хто в ній виграватиме конкурси, призначатиметься на вищі посади. Коли ж ми говоримо про реформи, про зміну системи, то саме на молодих людей і тільки на молодих людей із новим для України досвідом та знаннями ми можемо сподіватися.