Конституційна реформа: внутрішні та зовнішні чинники
Доля конституційної реформи, її спрямованість і кінцева мета продовжують залишатися серед головних тем нинішнього політичного життя країни. На сьогоднішній день конституційний процес викликає більше запитань, аніж дає відповідей. Одне з найбільш актуальних: як уникнути видимих протиріч між владними центрами, а в ідеалі — гармонізувати їхню взаємодію. Поки ж суперечка, що триває з приводу повноважень між різними гілками влади, не лише дестабілізуватиме внутрішньополітичну ситуацію, але й дискредитує імідж України на міжнародній арені. Становлення нової системи влади і її вплив на зовнішньополітичний курс української держави — ця проблема останнім часом стала притчею во язицех для різних політичних сил, політологів і експертів. Про взаємозалежність внутрішнього і зовнішнього векторів розвитку України ми ведемо мову з екс-міністром закордонних справ, заступником ОПО «Український форум» Анатолієм ЗЛЕНКОМ.
— Анатолію Максимовичу, почну із загального запитання: чому, на вашу думку, конституційна реформа просувається «зі скрипом»? Влада помилилася безпосередньо з реформою чи її здійсненню заважають, так би мовити, зовнішні чинники?
— Потрібно нагадати, що нова система влади — факт, що вже відбувся. Реформа в основній частині набула чинності після обрання Верховної Ради України в березні 2006 року і отримання нею розширеного списку повноважень. До цих повноваженнь, окрім іншого, входить і створення парламентської коаліції, формування уряду парламентською більшістю і, відповідно, переформатування балансу вищих структур влади. Незважаючи на те, що за проведення конституційної реформи проголосували практично всі політичні сили, представлені сьогодні в парламенті, реалізовується вона дійсно надто складно. Можна передбачити, що основна причина цього криється як у наявності різночитань поправок до конституційного закону, так і в недосконалості самих конституційних змін — плюс неготовність основних суб’єктів політики їх дотримуватися. Природно, це призводить до конфронтації між інститутами державної влади і підриває засади їхнього ефективного функціонування в умовах переходу до парламентсько-президентської республіки. А іноді — взагалі ставить під сумнів сам цей перехід.
— А що, у вас також є сумніви стосовно доцільності такого переходу?
— Навпаки. Я вважаю, що усунення подібних сумнівів, насамперед — на вищих щабелях влади, є необхідним кроком до повноцінного «запуску» інституційних реалій, передбачених зміненою Конституцією. Відразу ж після досягнення консенсусу щодо безповоротності конституційного процесу треба створити правові передумови і для успішного завершення реформи. Тобто знову-таки на консенсусній основі ухвалити головні конституційні закони, а також остаточно визначити статус регіональної державної влади і місцевого самоврядування.
— Ви вважаєте, що подібного консенсусу можна досягти, і гілки влади перестануть суперничати за повноваження?
— Платформою для консенсусу може і повинен виступити безпосередньо Основний Закон. Головне, щоб конституційний процес проходив у правовому полі, а можливі зміни в чинну Конституцію вносилися відповідно до її вимог. Тоді не буде і нескінченних, вимотуючих суперечок про легітимність того або іншого закону, а також підміни конструктивного діалогу влади їхніми взаємними позовами і звертаннями до Конституційного Суду.
— Одначе, які явні протиріччя сьогоднішньої системи влади потребують якнайшвидшого усунення?
— Передусім — наявність двох центрів управління виконавчої влади. Маю на увазі, насамперед, відому статтю 113 Конституції, де сказано, що Кабінет Міністрів відповідальний перед Президентом та підконтрольний і підзвітний Верховній Раді України. І якщо другий момент абсолютно логічний в рамках парламентсько-президентської моделі влади, то перший викликає чимало запитань. Зокрема, про конкретні механізми подібної відповідальності.
— Поки вони не уточнені, інтерпретації цієї статті можуть бути скільки завгодно «сміливими». Не так давно юристи президентської команди взагалі «вичитали» в тексті Конституції, що глава держави може відправляти у відставку уряд! Очевидно для мене і те, що призначення міністра оборони і міністра закордонних справ по представленню Президента України також не сприяє злагодженій роботі Кабміну, адже вся енергія, як ми бачимо, йде на те, щоб вийти з процедурних лабіринтів кадрових питань. А ефективність власне зовнішньої політики України відходить при цьому на другий план...
— Виходить, що зовнішня політика певною мірою також стала заложницею конституційної реформи?
— Що стосується зовнішньополітичної сфери, то останнім часом вона зазнала особливих випробувань. Перехідний характер нинішньої системи державного управління має своїм основним наслідком те, що Україна взагалі не має ніякого вектора зовнішньополітичного розвитку — ні пропрезидентського, ні урядового. Починаючи з президентських виборів 2004 року, у нас почала складатися конкурентна модель формування інтересів у сфері зовнішньої політики і міжнародних відносин. Тому тепер важливо не допустити подальшої її «ерозії» і домогтися того, щоб основні пріоритети залишалися незмінними. Ті перипетії, які ми спостерігаємо навколо зовнішньої політики України, особливо — нашого зовнішньополітичного відомства, є серйозним сигналом для більш точного визначення місця і ролі цієї сфери діяльності з урахуванням національних інтересів країни. І останнє. Зовнішня політика ні за яких умов не може бути заручницею конституційних положень, що вже набрали чинності. Скоріше за все мова має вестися або про недотримання розпоряджень Основного Закону, або умисно неправильної його інтерпретації.
— На ваш погляд, при нинішній ситуації існуючий механізм взаємодії різних гілок влади в питанні формування і реалізації зовнішньої політики можна буде зберегти або видозмінити відповідно до конституційної реформи, що проводиться?
— У нашій країні вже вироблений і знайшов своє закріплення в Конституції України правовий механізм формування і здійснення зовнішньої політики. Основними владними структурами в цьому механізмі виступають Верховна Рада, Президент і Кабінет Міністрів України. Кожен із цих центрів влади наділений відповідними повноваженнями в галузі визначення і реалізації зовнішньої політики держави. У випадку якщо ці важливі державні інститути будуть суворо виконувати закріплені за ними конституційні повноваження, то немає ніякої загрози для належного здійснення зовнішньої політики, а також необхідності вдаватися до змін механізму, що вже склався.
Виходжу з того, що зовнішня політика як вища сфера державної діяльності не повинна бути схильна до якихось кон’юнктурних міркувань. Звичайно, я не заперечую, що в ході проведення конституційної реформи можуть прийматися окремі нормативні документи. Однак треба пам’ятати, що зовнішня політика не може бути заручницею правових актів або конституційних змін, як власне і наслідком непродуманих, нелогічних дій при повному ігноруванні існуючих базових документів, які регулюють цю сферу діяльності.
— Зараз у Верховній Раді циркулюють законопроекти про основи внутрішньої і зовнішньої політики, які внесені окремими депутатами і фракціями. Чи можна говорити, що ініціатива про прийняття відповідного законопроекту є своєчасною, а коли так, то чи буде вона сприяти в перспективі досягненню загальнонаціонального консенсусу з важливих питань зовнішньої політики?
— Безпосереднє порушення цього питання в Верховній Раді України ще раз вказує на те, що тільки єдиний орган законодавчої влади наділений повноваженнями визначати основи внутрішньої і зовнішньої політики. Подобається це комусь або, навпаки, не подобається, проте це означає, що саме парламент нашої країни визначає основи, тобто основні напрями і пріоритети у зовнішній політиці. Саме по собі порушення питання про своєчасне і невчасне прийняття такого закону є не зовсім логічним. Нагадаю, що прийнята в 1993 році Постанова Верховної Ради України «Про основні напрями зовнішньої політики» хоч і продовжує зберігати свою актуальність та залишатися базовим документом в галузі зовнішньої політики, проте аналіз показує: чимало його формулювань застаріло, а окремі положення, що були введені до цього документа як поставлені задачі — вже виконані. Крім того, треба визнати, що впродовж цього періоду відбулося багато подій, наприклад: прийняття нової Конституції України, ряду законів і актів Президента України. Не можна не враховувати і той факт, що в самій системі міжнародних відносин відбулися також значні зміни як глобального, так і регіонального характеру, які не можуть не враховуватися в новій концептуальній основі зовнішньої політики України. Відверто кажучи, різні політичні сили упродовж останніх десяти років неодноразово порушували питання про необхідність прийняття нового Закону про основи зовнішньої політики України.
Тому можна зробити висновок, що прийняття у Верховній Раді України конституційного закону про основи зовнішньої політики України буде сприяти більш точному визначенню її пріоритетів і вже цей факт повинен максимально наблизити позиції з найбільш важливих питань зовнішньополітичної діяльності України. Хоча, звичайно, цього можна досягнути лише за умови неухильного дотримання всіма владними суб’єктами положень ухваленого Закону. Той факт, що останнім часом було втрачено зв’язок зовнішньої політики України з реальною дійсністю, а окремі зовнішньополітичні ініціативи нав’язувалися суспільству без урахування думки більшості українського народу — це не могло сприяти консолідації і досягненню консенсусу у визначенні пріоритетів зовнішньої політики.
— Конституція України і Закон «Про Кабінет Міністрів України» наділяють прем’єр- міністра повноваженнями, направленими на забезпечення проведення зовнішньої політики держави. Чи немає тут дублювання в роботі Уряду й інших владних суб’єктів держави?
— Це неможливо. Якщо ви маєте на увазі роботу вищого органу виконавчої влади, то Закон України «Про Кабінет Міністрів України » суворо і в межах Конституції окреслює коло повноважень виконавчої влади щодо здійснення зовнішньої політики. Тут можна побачити, і конкретні механізми стосовно реалізації такої політики і напрями практичної роботи Уряду в цій сфері. Очевидно, до нової ситуації потрібно звикнути.
— Чи вважаєте ви, що зовнішньополітична діяльність нашої держави стане більш ефективною, якщо буде чітко окреслено концептуальну основу зовнішньої політики України?
— Немає сумніву в тому, що підведення законодавчої основи під зовнішню політику України вже само собою важливий чинник. Він, з одного боку, зміцнює фундамент цієї політики, а з іншого — відкриває реальні можливості для проведення ефективного зовнішньополітичного курсу на твердій основі. Існування концептуального підґрунтя зовнішньої політики України, де більш- менш чітко визначені зміст і основні напрями зовнішньополітичної діяльності країни і при цьому вона опирається на солідну правову базу, дають підстави сподіватися, що це додасть зовнішній політиці динамізм, ефективність і достовірно національний характер. Вона може і повинна стати своєрідним каталізатором позитивних внутрішніх трансформацій, які в свою чергу будуть сприяти завоюванню міцних позицій нашої країни на міжнародній арені. Але при цьому важливо привести у відповідність дипломатичний інструментарій з державними пріоритетами подальшого розвитку держави.
— Яка ж формула зовнішньої політики найбільш прийнятна для України?
— Найбільш прийнятною формулою зовнішньої політики України повинні бути кроки на міжнародній арені, які диктуються виключно національними інтересами, політичною і економічною доцільністю. Перебуваючи в системі динамічних геополітичних змін, які відбуваються в європейській і світовій політиці, Україна повинна узгоджувати свої дії з реальністю, адекватно визначати своє місце в цих процесах.
— Чи можна обійти гостре питання про членство України в НАТО? Або не менш гостре питання про відносини з Росією?
— Зрозуміло, ці запитання вимагають відповіді. Інша справа, що їх поки шукають виключно в площині ідеології. Адже політичні сили роблять не стільки експертні оцінки, скільки штампують ідеологеми. А далі все йде по колу: в публічний простір закидається черговий «подразник», який знову підвищує градус напруженості в суспільстві. Іншими словами — зовнішньополітичні питання, що подаються в партійній інтерпретації, знову і знову провокують розкол.
Стратегічні пріоритети повинні володіти позитивним змістом, адже гідний імідж держави ніколи не може бути створений в матриці «дружби проти». Наприклад, роль буфера або загороджувального бар’єру для домагань якої-небудь країни навряд чи робить честь Україні як європейській державі, що володіє солідним економічним і гуманітарним потенціалом. І ще одне уточнення: стратегічні пріоритети країни не можуть змінюватися разом з політичною кон’юнктурою. Внутрішні зміни в країні, навіть якщо вони зачіпають глибинні інтереси суспільства, не повинні служити мотивом для самоствердження за рахунок перегляду системи міжнародних відносин України. При сильній і збалансованій зовнішній політиці в України не повинні виникати «гострі» питання. Для нашої держави важливо розвивати взаємовигідне і рівноправне співробітництво по широкому азимуту міжнародних відносин, особливо звертаючи увагу на такі чутливі питання, як відносини з нашими сусідами, і такими впливовими величинами міжнародної політики, як НАТО.
