Палата № 2: ще рано
Iніційована Президентом політична реформа виступила детонатором дискусій і суперечок про форму, зміст та інструменти конституційного будівництва. Найбільш гостродискусійним питанням як для політиків, так і для політологів стала стаття президентського проекту про введення двопалатного парламенту. Якщо думка про пріоритет і резонність парламентаризму в сучасних умовах уже має безліч прихильників і, по суті, консенсус у суспільстві та в середовищі еліт майже сформовано, то пропозиція двопалатності сприймається вельми неоднозначно і для цього є вагомі підстави.
Світова тенденція до зменшення двопалатних парламентів очевидна — частка двопалатних парламентів становить на сьогодні близько 30% (наприклад, Данія, Нова Зеландія і Швеція відмовилися у різний час від другої палати). Проте має місце, хоч і в обмежених варіантах, зворотна тенденція — поява других палат (наприклад, у Чехії в 1996 р.). Існують приклади формально однопалатних парламентів, які насправді мають дві палати — згідно з конституцією Німеччини, парламент складається з однієї палати — Федерального парламенту — Бундестагу, а Бундесрат є органом представництва земель.
У зв’язку з цим можна говорити про те, що для реальної політики визначальною є не стільки позиція про поділ влади (з конституційного і законодавчого поглядів), скільки питання про розподіл влади на політико-інституційному рівні. Або, іншими словами, на процедурному і поведінковому, в боротьбі за який беруть участь політекономічні групи і політичні партії.
Стає зрозумілим, чому вісь політреформи зміщається саме у бік розширення меж повноважень парламенту, його «розщеплення» на дві палати. Предмет дискусій стосовно двопалатності, як це і показали перші оцінки та коментарі, полягає не в наявностi другої палати, а в обсязі її повноважень та їхньому балансі між нижньою і верхньою палатами. Крім цього, для українського парламентаризму залишаються актуальними питання визначення з системою обрання верхньої палати і пов’язаного з нею принципу представництва — територіального (від регіонів) чи громадянського (від населення).
Сучасні уявлення про формування нижніх палат базуються на тому, що їх повинні обирати на принципах загального виборчого права. А щодо верхніх палат парламентів можна констатувати великий розкид у варіантах її формування, що є показником відсутності загальноприйнятого обгрунтування вибору моделей формування других палат. Для федеративних держав характерні як прямі вибори безпосередньо населенням, наприклад, у США, так і вибори іншими способами: членів других палат обирають парламенти федерацій (Союзна Рада, Австрія), визначають виконавчі органи суб’єктів федерацій (Бундесрат Німеччини), призначають глави держав (Сенат Канади). Звертаючись до досвіду унітарних країн Центральної та Східної Європи, можна відзначити одноманітність у моделях вибору других палат — членів цих палат обирають шляхом прямих виборів (Польща, Румунія, Словенія, Чехія, Хорватія). Прямі вибори обгрунтовані передусім унаслідок відсутності необхідності представництва від територій, на відміну від федерацій, як наприклад, у США, де сенат представляє у рівній пропорції всі штати.
Модель обрання верхньої палати, в українському варіанті — Палати регіонів, — пропонують на основі пропорційного представництва від кожного з регіонів. Очевидно, що це необгрунтовано зрівнює великі індустріальні регіони Сходу України з невеликими західними областями. Крім цього, порушується основний принцип представництва в унітарних державах, де друга палата насамперед забезпечує багатомірність представництва громадянина. Питання регіонального голосу було б логічніше вирішити шляхом доповнення партійного представництва регіональним виміром, наприклад, у вигляді участі у виборах регіональних партійних списків.
Ще більш суперечливим є питання про повноваження верхньої палати і розподіл законодавчих прерогатив між двома палатами. Традиційно нижні палати мають ширші повноваження у законодавчій сфері, вони мають право призначати й звільняти представників виконавчої влади, а також суддів. Якщо другі палати і мають великі повноваження у порівнянні з нижньою, то це пов’язане з особливими повноваженнями президентської влади (як у США, де сенат затверджує склад президентського кабінету і віце-президент за посадою є головою сенату). Ще можна відзначити дві закономірності: повноваження другої палати вищі в тому випадку, коли її не може розпустити уряд або у разі обрання прямим голосуванням.
Запропонований варіант формування двопалатної Верховної Ради має на увазі розширення повноважень і відповідальності парламенту. Проте запропонована схема розподілу повноважень між нижньою і верхньою палатою несе в собі певні ризики, здатні «підірвати» вибудування балансу владного розподілу. Повноваження Палати регіонів стають більш вагомими у порівнянні з Державними Зборами. По-перше, розширене право законодавчої політики — закони, прийняті Державними Зборами, має схвалити Палата регіонів, по- друге, Палата регіонів приймає рішення щодо силових міністерств і Збройних сил, про призначення глав НБУ, Рахункової Палати, обирає суддів і формує половину складу Конституційного Суду. І, по-третє, верхня палата нарівні з нижньою отримує право двома третинами членів палати розглядати питання про відповідальність уряду і приймати резолюцію про недовіру Кабміну. За Державними Зборами закріплюється право затверджувати за пропозицією Президента прем’єр-міністра України й інших членів уряду, а також за пропозицією Президента або не менше однієї третини голосів розглянути питання про довіру Кабміну. Водночас Президент наділений достатніми повноваженнями для розпуску нижньої Палати: у випадку, якщо протягом одного місяця не сформовано діючу парламентську більшість, якщо після відставки уряду протягом 60 днів не створено нову, якщо до 1 грудня поточного року не затверджено Державний бюджет на наступний календарний рік. Таким чином, ризики знаходяться в неузгодженості та рознесеності закріпленого за верхньою палатою широкого рангу повноважень, з одного боку, і вагомої частини парламентської відповідальності за нижньою палатою — з іншого. А це, у свою чергу, суперечить інструментарію парламентської республіки, оскільки не вибудовує цілісного балансу парламентської відповідальності Верховної Ради. Для України проблема оптимізації повноважень і відповідальності — провідна у всій концепції політичної реформи, тому й підходити до її рішення необхідно з прорахуванням усіх можливих політичних ризиків. Наприклад, у разі формування опозиційної парламентської більшості у нижній палаті може виникнути ситуація схожа на так званий феномен «співіснування», що було характерно для 5-ї Французької республіки в 1990-ті роки. Тоді парламентська більшість не співпадала з партією, до якої належав президент. Це призвело до того, що парламент почав зміцнювати свої позиції, зокрема за рахунок широкого використання наявних у нього повноважень по відношенню до уряду, хоч до цього реальний контроль над урядом був у руках президента, а Національні Збори цими повноваженнями не користувалися. Внаслідок подібного співіснування конфігурація політичної системи зазнала істотних змін, наприклад, було скорочено термін повноважень президента з семи до п’яти років.
Таким чином, для України відсутність прорахування всіх можливих ризиків, пов’язаних із переходом до двопалатності, свідчить про передчасність цієї ідеї. Очевидно, що політична реформа в цей час найбільше потребує стимулів, що дозволяють прискорити й оптимізувати перехід до парламентсько-президентської моделі. Таким стимулом може виступити пропорційний виборчий закон, який сприятиме створенню партійної парламентської більшості і партійної відповідальності уряду. Введення другої палати може, навпаки, загальмувати цей процес і негативно позначитися на партійному будівництві, оскільки регіональні адміністративні еліти виявляться зорієнтованими на верхню палату, як таку, що має вищий статус. У зв’язку з цим було б логічніше винести питання про двопалатність за дужки сьогоднішнього порядку денного політреформи і залучити до обговорення цього питання широке коло політологів, представників політичних партій.
