РЕГІОНИ — ЗА ЕФЕКТИВНУ МОДЕЛЬ ДЕРЖАВИ

Шановні делегати та гості з’їзду!

16 липня 1999 року, в дев’яту річницю прийняття Декларації про незалежність України, відбувся Установчий з’їзд Спілки лідерів місцевих та регіональних влад України. Багато хто з Вас пам’ятає, що проходив він у Будинку вчителя, де колись засідала Центральна Рада під керівництвом Михайла Грушевського. На мій розсуд — це глибоко символічно. Хоча, звісно, далеко не одні ці історичні паралелі, а й події актуального часу стали причиною того, що наша новостворена організація стартувала швидко і потужно. Маю на увазі ситуацію, коли без суттєвого реформування відносин центру та регіонів навряд чи можна далі говорити взагалі про реформи в країні.

Скажу одразу: проблеми початкового етапу роботи Спілки лідерів нами повністю вирішено. І це на сьогодні головне. Проте специфіка полягає в тому, що попереду — не просто набагато, а на порядок більше роботи. І якщо перший з’їзд для нас був організаційним, то цей з’їзд, гадаю, повинен стати визначальним.

Визначальним не в тому сенсі, що ось ми зараз швиденько приймемо якесь остаточне казкове рішення, яке вирішить всі проблеми, — хоча важливі рішення сьогодні обов’язково доведеться приймати. А в тому, що кожен із нас повинен для себе вирішити: що таке є членство в Спілці? Що воно означає для нього особисто? І якщо те членство є не лише данина сезонній політичній моді — то не формально, а реально включатися до нашої роботи.

Без вас, колеги, регіональні реформи не підуть — вони залишаться на папері. Адже навіть найкращий та найсучасніший план хтось повинен втілювати в життя. І навпаки: без регіональних реформ далеко не підемо ми з вами: адже за існуючого стану справ ми не маємо фізичних можливостей підняти на належний рівень господарство, забезпечити всім необхідним людей. Ось де треба сьогодні шукати відповідь на сакраментальне питання: коли ж нарешті Україна житиме добре.

***

Що ми зробили за цей рік?

Працювали з керівництвом Адміністрації Президента, Верховної Ради та Кабінету Міністрів; вносили пропозиції до бюджету; виступали з доповідями на Раді регіонів; проводили конференції, семінари, міжнародні симпозіуми та аналізували їх матеріали; займались опитуваннями та анкетуванням на рівні місцевих органів влади; виступали по телебаченню, на радіо та в газетах; постачали до регіонів щойно прийняті Закони та Укази; боролися із Кабінетом Міністрів проти скорочення штатів місцевого самоврядування; брали участь в роботі профільних комітетів; делегували своїх представників до Комісії з підготовки змін до Конституції, Комісії по розробці Концепції державної регіональної політики, Комісії з питань адміністративно-територіального устрою інших; взаємодіяли та спілкувались з представниками міжнародних організацій, — навіть провели першу в Україні багатосторонню супутникову телеконференцію між регіонами...

Але, чесно кажучи, мені менше за все хотілося б зараз проголошувати стандартний річний звіт із довгим-довгим переліком виконаного і превиконаного, адже відповідні папери ви вже маєте. Тому зосередимося ми сьогодні здебільшого на проблемах та шляхах їх вирішення.

Те, що зроблено — ви можете бачити і оцінювати на власні очі. Кожен з вас знає адресу офісу Секретаріату по вулиці Січневого повстання, 32 а.

Щодо секретаріату — то ось поряд з вами його голова, Валерій Вакарюк: людина, яка за рік зробила, без перебільшення, величезну організаційну та змістовну роботу. І я ще раз підкреслюю, що Секретаріат працює постійно, що в Секретаріаті щоденно чекають кожного з вас — із пропозиціями, ініціативами, проблемами.

У брошурі, що її роздано делегатам, ви знайдете перелік основних дій та заходів Національної Ради та Секретаріату за рік, а також короткий виклад основного нашого документу, нашого результату, нашого Кредо — нової Концепції регіонального розвитку. Тобто документа, що містить перелік та методику найнеобхідніших, на думку Національної Ради та експертів, перетворень для країни.

Створено також наш Інтернет-сайт. Це зроблено за завданням Національної Ради не лише для того, щоб ви мали під рукою архіви основних наших документів. Його створено і для того, щоб ви постійно були в курсі справ, постійно мали нові версії експертних розробок та ідей, постійно та оперативно спілкувались із членами Національної Ради та Секретаріатом, і завжди були у колі подій Спілки. Розумію, не всі одразу зможуть скористатись цим додатковим інструментом нашого єднання. Але ми з вами займаємося реформами в третьому тисячолітті, і повинні нехай поволі, але йти шляхом світових тенденцій, відкритого суспільства, якнайширшого розповсюдження інформації і повної публічності всієї нашої діяльності.

Ми переходимо сьогодні до нового етапу нашого існування — етапу безпосередньої, практичної роботи на ниві реформ. Ми маємо політичні та організаційні механізми, важелі, спеціальний апарат, щоб досягти успіху на цій царині. Єдине, що нам необхідно зараз — це активність і наполегливість кожного з вас.

Наполегливість і активність.

***

Знаєте, в чому полягає головний результат річної діяльності Спілки лідерів?

Головний результат полягає в розумінні важливості і необхідності правильної регіональної політики для ефективного розвитку країни. Таке розуміння за рік прийшло до багатьох людей, які мають відношення до влади чи політики. Що це означає? Що тему регіональної політики нам вдалося «розкрутити», підняти, донести до центру уваги українського суспільства.

За цей період Національній Раді Спілки лідерів довелось розглядати чимало питань стратегічних, таких, які мали значення загальнодержавне.

27 вересня 1999 року ми вперше в історії незалежної України підписали з Президентом Декларацію, де були проголошені основні напрямки нової державної регіональної політики в Україні. Цей документ був фактично зародком всієї розробленої в подальшому концепції регіональних перетворень. Адже в ньому максимально стисло і афористично сказано майже про все. І про необхідність відродження самоврядування на регіональному рівні, і про розмежування повноважень між центральними та місцевими органами влади, і про необхідність участі місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування в процесі прийняття рішень на державному рівні... Навіть і про самі механізми гарантування цього процесу — як-от запровадження двопалатного парламенту... Фактично, саме Декларація відігравала і відіграє роль генерального плану нашої діяльності. А в тому, що Декларація — аж ніяк не з тих документів, що виникли під впливом окремого епізоду або ситуації — ви можете переконатись, узявши до рук ще й книжку Президента під назвою «Роздуми про головне».

У листопаді минулого року відбулися вибори Президента. І на цих виборах переміг саме той кандидат, який підписав Декларацію зі Спілкою. Таким чином, вибори надали нам реальної можливості для проведення ефективної регіональної політики. Адже Президентом стала людина, яка є прихильником європейського погляду на взаємовідносини центру та регіонів, завзятим ініціатором реформ.

Відповідно до підписаної Декларації, у вересні дев’яносто дев’ятого Президент створив спеціальну Комісію з розробки Концепції державної регіональної політики. З січня двотисячного року ця комісія працювала на основі тексту, надісланого спільно нашою Національною Радою та Правлінням Асоціації міст України та пропозицій, що надійшли від областей, міст, районів, сіл, народних депутатів.

5 липня поточного року Комісія затвердила свій текст Концепції державної регіональної політики.

Але це лише початок, бо процес реформ у нашому суспільстві — то процес довгий, важкий, неоднозначний.

***

Надзвичайно важка і клопітка робота над Концепцією вказала нам на цілий ряд недоліків у роботі. Нині ясно, що ми доклали недостатньо зусиль для узгодження власних поглядів на Концепцію. Не всі наші представники активно відстоювали її в «баталіях» на засіданнях Комісії. І ми мало займалися популяризацією наших ідей. В результаті Концепція, що прийнята Комісією, завдяки зусиллям центральної бюрократії є нині настільки компромісною, що виникають обґрунтовані сумніви в її життєздатності. У такому вигляді вона є прийнятною лише як перший крок.

Це означає, що нам сьогодні на з’їзді необхідно повернутись на крок назад. Нам необхідно затвердити власний варіант Концепції, як найбільш послідовний і цілісний в сенсі проведення нової регіональної політики. І вже після цього — активно відстоювати його перед центральними органами влади.

— Добре — скажете ви. — Ми приймемо і затвердимо Концепцію, але як ми дійдемо того, щоб центральна бюрократія не звела все нанівець і вдруге, і втретє?

Відповідь на це запитання дає і Декларація з Президентом, і результати квітневого референдуму. Таким гарантом є друга палата Верховної ради, Палата регіонів. А якщо дивитися глибше — таким гарантом є еволюційна реформація нашої Верховної Ради до класичного двопалатного європейського парламенту.

Але ж ви розумієте: для цього перш за все необхідно внести цілком відповідні зміни до Конституції. В жовтні 1999 року Національна Рада Спілки лідерів звернулася із заявою до народу України щодо внесення до референдуму відповідних питань. Ми тоді вказували на неприпустимість будь-яких змін в Основному Законі безпосередньо якимось із органів державної влади. Ми пропонували вносити поправки до Основного Закону виключно шляхом референдуму.

Народ це підтримав. Та, на жаль, через обставини політичні саме ця пропозиція до переліку питань референдуму не потрапила. Проте на основне запитання — про доцільність Палати регіонів — народ відповів цілком однозначно: «другій палаті — бути».

І що ж ми маємо тепер, за якихось п’ять місяців після проведення референдуму? А маємо ми те, що у відповідній комісії та в кулуарах Верховної Ради «гуляють» такі законопроекти про схему формування і повноваження Палати регіонів, що за умови їх реалізації саме регіони жодного відношення до законодавчого процесу мати якраз і не будуть. А що це суперечить і Декларації, і рішенням Референдуму — то це певній частині чиновництва абсолютно байдуже.

Дозволю собі запитати: чи будемо ми з вами спокійно дивитись, як порушується воля народу і воля Президента? Вважаю, що цього допустити не можна. Спілка лідерів, Асоціація міст України та Українська асоціація місцевих і регіональних влад розробили таку схему формування і такий перелік функцій Палати регіонів, які дійсно відповідають поставленим перед нею завданням. Сьогодні нам потрібно затвердити цю схему на з’їзді, а далі — добитись її реалізації. Ми будемо непослідовними, якщо не продемонструємо такого підходу до внесення конституційних поправок, який забезпечив би реалізацію справжньої Концепції і справжньої Палати регіонів, а не їх блідих привидів з-під сукна канцеляристів минулої доби.

Ось чому в сьогоднішньому пакеті документів є заява Спілки лідерів стосовно перебігу конституційного процесу в Україні. І ось чому я прошу звернути на цей документ особливу увагу.

***

Що ми, представники Національної ради, представники Спілки, маємо на увазі, коли говоримо «Справжня Концепція» і «Справжня Палата Регіонів»?

В розданих вам документах ці питання висвітлені широко. Та оскільки вони є провідними для нас — дозволю собі їх тезово нагадати.

КОНЦЕПЦІЯ ПЕРЕДБАЧАЄ:

1. Відокремлення виконавчої вертикалі від контрольно-наглядової та підсилення інституту Президента в регіонах.

2. Суттєве розширення повноважень інститутів регіонального та місцевого самоврядування.

3. Нову бюджетну систему, яка передбачала б самостійне формування регіональних і місцевих бюджетів, забезпечувала б для громадян по всій державі однаковий рівень соціальних послуг.

4. Удосконалення адміністративно-територіального устрою, створення ефективної системи територіальної організації влади.

5. Встановлення чіткого переліку повноважень для кожного рівня влади. Центральні органи повинні мати право на загальнодержавні функції; місцеві ж влади хай вирішують всі ті питання, які реально в змозі.

6. Запровадження регіональної та місцевої форми комунальної власності.

7. Концепція також пропонує схему формування другої палати Парламенту, вказує на механізми її реалізації та подає реалістичну етапність її запровадження.

А що таке «справжня Палата Регіонів»? Це орган, що на законодавчому рівні буде захищати регіональні права, тобто природні права населення України. Бо, зрештою, все населення України живе в регіонах. Навіть Київ є лише рівним з іншими регіоном з цієї юридичної точки зору. Так от: Палата регіонів слідкуватиме, щоб ніхто не приймав бюджетів та постанов, після яких зникають села, стають заводи, а люди в регіонах доходять до останньої межі зубожіння. Ось основна її мета. Тому процес формування Палати регіонів повинен бути таким, щоб виконання цієї цілі, цієї мети було гарантоване.

***

Я згадав про зубожіння тому, що не менш драматично, аніж процеси конституційний та прийняття Концепції, розвивається і процес бюджетний. Усі знають: становище в державі вельми неоднозначне. Але ж не настільки, щоб сьогодні декларувати та робити одне, а завтра — прямо протилежне!

Дивіться: з одного боку Кабінет Міністрів прописує в проекті бюджету такі кроки, як самостійне формування бюджетів в областях, районах та містах обласного значення, як закріплення стабільної доходної бази за всіма рівнями бюджетів, як прозорі системи бюджетних трансфертів, тощо... Тобто декларує цілком цивілізований бюджетний порядок.

А з іншого боку, коли йдеться вже про конкретні розрахунки — залишає від тієї демократії та цивілізації самісінькі, як то кажуть, «ріжки та ніжки».

От скажіть: може проект бюджету реально забезпечувати перераховані мною вище ліберальні норми, і водночас — повністю централізувати всі ресурси і взагалі виключати регіони з бюджетного процесу? Або чи може проголошувати підтримку курсу Президента на децентралізацію влади та зміцнення самоврядування, і водночас — директивно встановлювати привілеї для окремих регіонів, або запроваджувати тотальне казначейське обслуговування всіх місцевих бюджетів в повному обсязі?

Ви скажете — ні. Проте, на жаль, — так. Може. І робить. І порушує, до речі, 143-ю статтю Конституції, де чітко сказано про затвердження бюджетів радами відповідного рівня, а аж ніяк не чиновниками з міністерства фінансів...

Сказати відверто — то протягом року і Національна Рада Спілки, і Секретаріат витратили чи не левову частку часу, саме намагаючись активно втручатися в бюджетний процес. Втручатися — у взаємодії з головами міст та областей, виробляючи власні, грунтовані на реаліях життя пропозиції та відстоюючи їх перед Мінфіном, Кабміном і Верховною Радою. Чимало сил було витрачено і на аналіз та вироблення пропозицій до законопроектів, що йшли через Верховну Раду. Цю роботу здебільшого вів Секретаріат та експерти при Секретаріаті. Але це робота надзвичайно складна, і досягти в ній швидкого успіху, не маючи знаряддям суми зусиль всієї Спілки, доволі важко. Тож до процесу повинні підключатись всі члени Спілки, кожен — на своєму рівні. Робота з депутатами-мажоритарниками на місцях, наприклад, є так само важливою, як і робота з фракціями та особами у стінах парламенту. І в галузі економічної практики та політики, що є прерогативою Кабміну, кожен із нас також може зробити чимало. Адже верхівка Спілки є практично не що інше, як механізм нашого безпосереднього впливу на загальнодержавну політику. Нам потрібна широка реакція з місць на ініціативи Кабміну, постійний аналіз ситуації, оперативний зворотний зв’язок.

Цього, на жаль, поки що недостатньо.

***

Хто з нас, спілчан, докладав реальних зусиль у цих складних справах, на кого можна було серйозно розраховувати? На апарат Секретаріату? Так, але то лише апарат, і багато чого він просто не в змозі зробити за статусом.

Хто ще? Я можу назвати — і радо називаю — сільського голову села Радгоспне Наталію Драб, київського голову Олександра Омельченка, львівського голову Василя Куйбіду, голову Волинської облдержадміністрації Бориса Клімчука, голову Харківської облради Володимира Тягла, хмельницького голову Михайла Чекмана, народного депутата Олексія Іщенка, голову Кіровоградської облради Василя Сибірцева, селищного голову Отинії Михайла Хавлюка, депутата Вінницької облради Олександра Бірюкова... Я можу вільно подовжувати цей список, називаючи імена спілчан, які залучались до наших справ періодично.

Цікаво, що наш приклад декого спонукав до створення паралельних, «конкуруючих» організацій, що претендують на рішення тих самих завдань, і навіть використовують майже в повному обсязі напрацьовані нами схеми та рішення. Звісно, це трохи дезорієнтує людей, але нас не дуже турбує питання першості. Ми раді будь-кому, хто плідно працює на тій самій ниві. Єдине, що хотілося б констатувати в цьому аспекті: наша Спілка була створена для об’єднання. І що краще: одна потужна спілка або десяток дрібних — це, прямо скажемо, питання дискусійне...

Звичайно, у нас теж не все ідеально. Бувають і суперечки між членами Спілки, і конфронтації. А подеколи справи спілчанські делегуються лідерами доволі далеко за службовими сходами, і тоді призначеним у місцевих осередках секретарям дуже важко встановлювати ефективні контакти на місцевому рівні. Але Національна Рада сподівається, що це все труднощі росту.

Адже якщо вирішаться болючі питання рівня країни, то більшість конфліктів місцевих або міжрегіональних відпаде сама собою. Ті ж протиріччя, що виникатимуть, — буде набагато простіше вирішувати. Порозуміння легше дійти, коли економічна і організаційна система не мають в собі принципових нелогічностей, коли конфлікти піддаються вирішенню хоча б у принципі. Допоки ж ці конфлікти є системні, вони інколи будуть переноситись і до площини особистих стосунків.

Усе це ми владнаємо згодом, тому що маємо тверду організаційну основу: представництва у всіх регіонах України, діючі осередки, відлагоджені процеси прийняття рішень. Головне для всіх нас — відійти від місцевого лише погляду, навчитися дивитись на ситуацію загальнодержавно. Адже реально країна в господарському, фінансовому структурному сенсі і нині є там, де була і десять років тому. Вона просто не пристосована до нової економіки, до нових реалій, до світових процесів. Бездіяльність же, топтання на місці — ведуть до так би мовити «повзучої анархії». Свіжий тому приклад — дуже дивний і цілком антиконституційний процес «злиття» Рад та Адміністрацій, що поширюється останнім часом.

Країні потрібні не косметичні операції, а серйозне хірургічне втручання. Країні потрібні реформи. І наша Концепція, що підтверджують навіть солідні міжнародні організації, як-от Європейський Конгрес місцевих та регіональних влад — цілком є в цьому руслі реформ.

***

Отже — підсумок.

Нині нас більше; нині ті, хто мав певний політичний або ситуаційний сумнів щодо активної участі в роботі Спілки, можуть впевнитись у правильності шляху і самостійно, і на наведених мною прикладах. Маємо тепер докласти конкретних зусилль в нашій спільній справі.

Що ми зробимо вже сьогодні?

Ми заново розглянемо оновлену нашу Концепцію, що за останні півроку вельми постраждала від центральної бюрократії, від людей, котрі не хочуть щонайменших змін: ми повинні відстояти цей документ і надати йому загальнодержавного звучання.

Ми розглянемо і прийматимемо Пропозиції стосовно порядку формування і функціонування двопалатного парламенту. Ми повинні залучитись і до цієї справи, бо друга палата є найважливішим механізмом, важелем, що конституційно гарантуватиме права регіонів.

Якнайскоріше ми повинні розробити і проекти поправок до Конституції. Ми не повинні зазіхати на конституційні Суть і Дух, тобто загальні принципи документа, що гарантують громадянам демократію та свободи. Проте ми не повинні згоджуватись і на такі часткові поправки до Основного Закону, які однаково не дадуть зрушити справу реформування стосунків центру і регіонів. Не суспільство існує для Конституції, а Конституція пишеться на вимоги Суспільства: тож давайте розпочнімо ту справу нині.

І є у нас на порядку денному ціла низка процедурних питань: долучіться до їх вирішення, щоб ми не мали формальних складнощів у подальшій роботі.

Отож, шановні колеги, гасло з’їзду хай буде «єднання і взаємодія». І не лише поміж себе, а і з дружніми і міжнародними організаціями — Асоціацією міст України, Українською Асоціацією місцевих і регіональних влад, Українською Асоціацією сільських, селищних та міських влад України, Європейським Конгресом місцевих і регіональних влад, куди Україна рівноправно увійшла. Тобто зі всіма силами, які працюють над адаптацією країни до вимог сучасного європейського суспільства. В Асоціаціях, в нашій Національній Раді з’явилась думка щодо започаткування Конгресу місцевих і регіональних влад — найвищої форми об’єднання, так би мовити «Конфедерації Асоціацій», що дасть змогу більш чітко координувати наші дії та ініціативи. Гадаю, таку ідею варто підтримати.

Не може бути сильною держава, де є сильний центр, а регіони — слабкі. А от сильні регіони — це сильний центр, потужна країна. Ми повинні стати силою, яка здатна запропонувати Україні ефективну модель державного влаштування, і втілити цю модель в життя разом із народом України і центральними органами влади.

В тому і є наша ціль.

Дякую за увагу.