Розширення Євросоюзу: як уникнути паралічу

Європейську інтеграцію хтось порівняв iз велосипедом, який повинен постійно рухатися вперед, щоб не впасти на землю. За цією аналогією (тут не мається на увазі, що Європа — це велогонка Тур де Франс), інтеграція — це безупинний процес, що завжди вимагає нових стимулів, а інакше гору в ньому візьмуть сили стагнації та дезінтеграції.

Введення монет та банкнот євро, так само як і намічене розширення Євросоюзу на Схід, повинні надати йому необхідні стимули та сприяти більшому динамізму його економіки. Але коли до складу Євросоюзу буде входити вже 27 членів, то процедура прийняття рішень, використовувана в ньому, може завести цей процес в глухий кут.

Оскільки для прийняття рішень із ключових питань, таких як оподаткування, бюджет й основні права, а також в інших галузях потрібна одностайність всіх членів Євросоюзу, то за існуючої неоднорідності їхніх економік це означає, що спільний знаменник для прийняття рішень в Євросоюзі ставатиме дедалі меншим. Національний інтерес і статус-кво держав-учасників превалюватимуть дедалі більше, що посилить імовірність виникнення паралічу.

Поява цих проблем передбачалася вже давно, але у підписаному в Ніцці договорі так і не було поліпшено процедуру прийняття міжурядових рішень в рамках Ради Європи. Навпаки, поріг для кваліфікованої більшості було піднято з 71,26% (68 з 87 голосів) до 74,79% ( 258 з 345 голосів). Після розширення Євросоюзу за рахунок нових членів для прийняття рішень буде потрібна ще більша одностайність, і, таким чином, прийняття рішень стане ще складнішим процесом, і при цьому збільшиться ймовірність виникнення коаліцій країн-учасників, створених для блокування прийняття певних рішень. До того ж після приєднання нових членів урегулювання таких ситуацій стане важчим.

Таким чином, чим ближче час розширення Євросоюзу, тим ближче він підходить до перехрестя. Щоб не стати «Європою в застої», Євросоюз повинен зосередитися на основних моментах загальної інституційної структури та допустити в розширеному Євросоюзі більше різноманіття. Або ж він повинен розробити такі організаційні заходи, які б перемістили на рівень компетенції Союзу розв’язання додаткових питань, що стосуються національного суверенітету.

Певна річ, політичний союз та спільний ринок вимагають одноманітних правил, що вони б перешкоджали виникненню істотних порушень у конкурентній боротьбі. Але в умовах зростаючої неоднорідності Союзу-27 буде потрібна ще гнучкіша інституційна структура. Це означає, що тільки найважливіші питання повинні узгоджуватися з інституційними структурами Євросоюзу. В цій ситуації правило має бути таким: найважливішими потрібно вважати тільки ті питання, позбавлення яких статусу особливої важливості може призвести до серйозного порушення основних чотирьох свобод Євросоюзу — свобод переміщення товарів, послуг, людей та капіталу. Найважливішим потрібно вважати все те, що необхідно для ефективного функціонування ринків.

За такого підходу потрібно змінити структурний та регіональний фонди Євросоюзу до того, як відбудеться розширення на Схід, оскільки після цієї події новоприйняті східноєвропейські країни зможуть утворювати коаліційну меншість, що блокує прийняття певних рішень. Політика в галузі сільського господарства має бути переорієнтована таким чином, щоб замість субсидій, регулюючих ціни, виділялися субсидії, які б збільшували прибутки, отримувані у вигляді соціальних виплат, причому ці виплати повинні перетворюватися в національні боргові зобов’язання, а не в боргові зобов’язання Євросоюзу.

Більш того соціальний союз, тобто загальноєвропейська структура систем соціального страхування здоров’я, зайнятості та пенсій, а також соціального забезпечення, сьогодні є нереальним, і Союз не повинен його розглядати у числі найважливіших. Припинення регулювання ринку праці також потрібно віднести до сфери національних зобов’язань.

Альтернативою політики зосередження на найважливіших питаннях є політика передачі ще більшого числа питань, що стосуються національного суверенітету, до компетенції Євросоюзу. Самостійні національні держави Європи під час укладення договору про об’єднану Європу вже передали наднаціональному союзному органу з прийняття рішень ряд важливих питань, що стосуються їхнього суверенітету. Якщо цій передачі підлягатиме ще більше питань, що стосуються національного суверенітету, то проблема «дефіциту демократії» в Євросоюзі буде вирішена, а Європарламент отримає більше повноважень для визначення політики Євросоюзу. Незалежно від того, яка стратегія буде реалізована, слід розробити щось на кшталт конституційної угоди, яка б визначала, на якому рівні — європейському, національному або регіональному — має прийматися в Європі те або інше рішення.

Згідно з принципом визначення статусу важливості право прийняття рішень економічного плану слід передати до компетенції органів влади найбільш низького із можливих рівнів. Тільки у випадку, коли передача компетенції на наднаціональний рівень призведе до збільшення ефективності економіки, що з лишком компенсує втрати добробуту від збільшеної централізації, відповідальність національних та регіональних органів влади повинна бути замінена відповідальністю наднаціональних органів. Це означає, що суспільні блага, котрі розміщуються на обмеженій території, повинні надаватися на місцевому або регіональному рівні, а надання суспільних благ, призначених для всієї Європи, повинно здійснюватися на європейському рівні.

Шлях до конституційної угоди буде тернистим та складним. Укладення угоди вимагатиме проведення дискусій. У випадку Європи конституційна система потребуватиме створення структури з ще більшими, ніж в Америці, федеральними повноваженнями.

Такий шлях передбачає, що «народ» суверенний. Але народу Європи, як такого, не існує (або поки що не існує). Немає також і європейської «громадської думки». Таким чином, роль Європарламенту повинна бути обмеженою, отже, процес «здачі» національного суверенітету також повинен бути обмеженим.

У центрі цих суперечок, як це було двісті років тому в Америці, стоїть питання про оподаткування. Передача національного суверенітету має на увазі переміщення на загальноєвропейський рівень повноважень щодо визначення податків, витрат і бюджету. Це означає, що загальноєвропейська установа, така як Європарламент, буде наділена владою приймати рішення щодо типу податків, податкової бази та податкової ставки для індивідуального платника податків; вона також буде здатна приймати рішення про те, що податки, зібрані в одній країні, будуть витрачені в іншій.

Однак міра готовності здати національний суверенітет Союзу є різною для різних країн-членів Євросоюзу. Важко собі уявити, як процес передачі національного суверенітету буде виглядати у подальші двадцять років. І водночас це є єдиним способом подолання інституційної блокади, контури якої вже з’явилися на горизонті.

Проект Синдикат для «Дня»

Хорст Зіберт є президентом Інституту світової економіки в Килі та членом німецької Ради консультантів з економіки.