Союз «бульдогів» і «носорогів»

Без тіні сумніву парламентська більшість висунула й ухвалила у липні цього року Закон України «Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів», потім дещо підрихтувала його — і повела країну у чергову виборчу кампанію.

А між тим у цьому законі змішані в купу, як то кажуть, бульдоги й носороги, що зайвий раз засвідчує мінімальну компетентність абсолютної більшості як депутатського корпусу, так і президентської адміністрації. Щоб зрозуміти це, не треба (хоча і бажано) роками вивчати право та політичні науки, досить уважно вчитатися у саму назву закону, а на додачу — розшифрувати вжите в ньому поняття «місцеві ради». І тоді ми наочно побачимо, що в одному законодавчому акті змішані правовідносини різного рівня і характеру. Але ж закон — це не піцца, куди можна накидати всього, чого хочеш. Закон — це страва, якщо хочете, дієтична, отже, інгредієнти тут слід підбирати ретельно.

Ми ж маємо у Законі «Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів» суміш виборчого законодавства до трьох рівнів та типів представницької влади: Верховної Ради Кримської автономії, рад регіонів (області та міста Київ і Севастополь) та органів місцевого самоврядування (міста, селища, села). Десь у проміжку між місцевим самоврядуванням і регіональним врядуванням «зависають» райони, які в Україні за одними параметрами знаходяться ближче до рівня місцевого самоврядування, за іншими — до регіонального.

Україна, як відомо, належить до унітарних держав; наявність Кримської автономії не робить її чимось унікальним, скажімо, Фінляндія має автономні Аландські острови, Франція — Корсику тощо. Виборча система автономій має враховувати специфіку цих утворень, і це може бути доволі значна специфіка — від традицій політичного представництва до мови бюлетенів. А найвища представницька влада автономій радикально відрізняється від таких самих органів влади інших регіонів, і суть тут закладена уже у назві: самозаконня: сам и закон, якщо звертатися до давньогрецьких коренів словника європейської та світової демократії.

Інакше кажучи, йдеться про суто політичну структуру, покликану в межах своєї компетенції видавати закони, які не суперечать загальнодержавному законодавству і регулюють специфічні місцеві правові відносини.

Що стосується Криму, то для ефективного розв’язання місцевих проблем, які мають не тільки внутрішньо-український, а й більш глобальний, у масштабах усього Причорномор’я, характер, виборча система автономії повинна мати істотну специфіку у порівнянні із тим, що наявна на «материку». Мова про те, що досі повною мірою не відбулася інтеграція кримських татар-репатріантів та представників інших репресованих етносів півострову, що повернулися на батьківщину. Відтак постає питання, яким чином представити їхні інтереси у Верховній Раді автономії, оскільки змішана виборча система, яка зафіксована у новому законі, може помітно зменшити кількість цих представників у порівнянні з нинішнім складом цієї Ради, обраної на суто пропорційній основі. Чому саме? Тому, що, скажімо, кримські татари у жодному районі Криму не становлять абсолютної більшості населення (про кримчаків, караїмів чи греків узагалі не йдеться — їх надто мало, щоб уплинути на хід виборів), а тим часом вибори на півострові мають відчутний етнополітичний присмак. Навіть блокування з патріотичними українськими силами може не допомогти політичним об’єднанням кримських татар провести у мажоритарних округах бодай одного депутата — надто потужні шовіністичні сили будуть стягнуті проти них. Представники ж інших репресованих етносів узагалі, як було сказано, практично не мають шансів на представництво у Раді автономії, бо висунути якихось визначних діячів загальнокримського масштабу з-поміж себе репатріантам такого типу, зрозуміла річ, дуже складно. Поставимо собі запитання: що буде в підсумку? Щось справедливе? Щось таке, що сприятиме поліпшенню ситуації на півострові? Чи навпаки — в результаті виборів за системою, створеною без урахування кримської специфіки, етнополітична ситуація на півострові тільки погіршиться?

Отже, виборча система Кримської автономії має передбачати ті чи інші преференції для депортованих народів, які повернулися на батьківщину, покликані гарантувати їхнє представництво у Верховній Раді АРК відповідно до кількісного складу населення. І це повинно бути предметом окремого, особливого законодавчого акту.

Тепер про регіональне врядування та місцеве самоврядування і, відповідно, про систему виборів у кожному із цих двох випадків. На жаль, у Конституції 1996 року відсутній розділ про регіональне врядування, обласні ж ради згадуються у розділі про місцеве самоврядування. Тим часом об’єднання в одну групу сіл і селищ, з одного боку, й областей, деякі з яких за населенням сягають рівня середньої європейської держави, — це теоретичний і практичний нонсенс. У Європі ці рівні влади чітко розділяють (коли йдеться про держави більш-менш значного розміру), тому, скажімо, ратифікована Україною Європейська Хартія місцевого самоврядування була прийнята під егідою Конгресу місцевих та регіональних влад Європи, і в ній прописано, крім іншого, захист самоврядування від тиску з боку регіональної влади.

Про це йдеться, зокрема, у ст. 4 Хартії: «Повноваження, якими наділяються органи місцевого самоврядування, як правило, мають бути повними і виключними. Вони не можуть скасовуватися чи обмежуватися іншим, центральним або регіональним органом, якщо це не передбачене законом. Якщо повноваження делегуються органам місцевого самоврядування центральним чи регіональним органом, органи місцевого самоврядування у міру можливості мають право пристосовувати свою діяльність до місцевих умов». І що цікаво: Хартія ратифікована Україною у липні 1997 року, але чи взагалі хтось читав її, щоб привести закони держави у відповідність із цим засадничим документом?

Ні, звичайно, різницю між регіоном та територіальною громадою законодавці інтуїтивно відчувають, тому вони зробили різними виборчі системи, скажімо, до обласних та сільських рад. Але водночас вони підігнали зовсім різні «вагові категорії» під один копил: «Вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, обласної, районної, міської, районної у місті ради проводяться у відповідних багатомандатному та одномандатних мажоритарних виборчих округах» (стаття 17.2). Сьогодні взагалі піддана великому сумніву доцільність існування районних у місті рад, але навіть якщо вони десь збережуться, то це аж ніяк не політичні представницькі органи (саме до таких доцільно обирати частину депутатів за партійними списками), а самоврядні структури, які повинні займатися конкретними проблемами конкретних територій. І вибори до районної ради на сільській території за партійними списками навряд чи є ефективним механізмом; а от на рівні області чи великого міста, де розв’язуються справді політичні проблеми, повинні мати частину депутатів, обраних через партійні списки.

Інакше кажучи, Закон «Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів» у тому вигляді, в якому він діє сьогодні, створить куди більше проблем, аніж їх розв’яже. Я торкнувся тільки одного виміру цього закону, а є ж чимало інших. Скажімо, у частині формування виборчих комісій, коли голову територіальної виборчої комісії призначає Центрвиборчком, а цей голова, у свою чергу, пропонує голів, заступників голів і секретарів дільничних виборчих комісій. При цьому жодних законодавчих обмежень немає: усі голови виборчих комісій усіх рівнів по всій країні можуть бути членами однієї партії. Є обмеження тільки щодо голів, їхніх заступників та секретарів ТВК: вони мають представляти різні партії, що беруть участь у виборах. Скажімо, Партію регіонів, Компартію та Народну партію... Та це інша тема.

Зрозуміло, що магістральний шлях України — це шлях політичних, економічних, управлінських і власне конституційних реформ, за яких істотно зросте роль регіональної влади та місцевого самоврядування за збереження сильної загальнодержавної виконавчої і судової влад, за структурування та «укорінення» в соціальний ѓрунт потужних загальнонаціональних партій і за максимально можливого забезпечення прав корінних народів України (кримських татар, гагаузів, караїмів, кримчаків, греків-ромеїв тощо). На жаль, новий закон про місцеві вибори навряд чи сприятиме таким реформам, бо він створювався без належного розуміння тих сфер, які має регулювати.