Від муніципального романтизму — до тактики «малих справ»
Саме над цим розмірковували учасники шостих всеукраїнських муніципальних слухань, що проходили з 29 червня по 2 липня на теплоході «Максим Рильський». Тема №1 для роздумів була запропонована одним з організаторів слухань Олексієм КУЧЕРЕНКОМ (глава Запорізької обласної держадміністрації): «Місцеве самоврядування не стало ефективним способом управління». Більшість учасників слухань, зітхаючи через превеликий жаль чи ні, але погодилися з цим маловтішним висновком і на запитання «що робити?» в черговий раз запропонували варіант відповіді — дати покермувати місцевій владі. Тим паче, що Конституція й визначає місцеве самоврядування як «право територіальної громади самостійно вирішувати питання місцевого значення в рамках Конституції та законів України».
Однак не таким простим є місцеве самоврядування, як його зображає Основний закон. Насправді тут все змішалося не менше, ніж у будинку Облонських: питання компетенції органів місцевого самоврядування й центральних органів виконавчої влади, суперечності міжбюджетних відносин у системі «регіони — центр», відсутність реальних можливостей місцевої влади розв’язувати місцеві проблеми, призупинення запровадження в сувору українську дійсність норм Конституції та законодавства з питань місцевого самоврядування. І над усім цим безладним переплетенням інтересів, пристрастей, надій, що не збулися, й законодавчої невизначеності витає темний привид «нової феодалізації». Напівусвідомлене прагнення до питомої самостійності у місцевої влади, як правило, живиться сподіванням на те, що без влади «проклятого центру» життя буде кращим і веселішим. Причому процес йде повним ходом без будь- яких очікувань вказівок зверху. Наочний приклад: процвітаючі «удільні князівства» Судакського району — селищні морські ради — відмовилися датувати «депресивні» лісові й гірські селища цього ж району. Мовляв, їм самим потрібні кошти, які вони отримують від громадян-курортників. І що накажете робити в цій ситуації місцевій владі, в якої практично немає реальних засобів для впливу на «неслухів»?
Відповідь, здається, проста — дати їй ці кошти. Європейський досвід місцевого самоврядування передбачає, що місцеве самоврядування буде ефективним лише в тому випадку, якщо воно має у своєму розпорядженні реальне фінансове підгрунтя. Це підгрунтя потрібне місцевій владі не задля наживи, а саме для того, щоб «самостійно вирішувати питання місцевого значення» (див. Основний закон). Спочатку фінансова самостійність — потім реальне самоврядування. Навпаки, звичайно, теж можна, але гроші все ж таки треба наперед. Таким шляхом пішли, наприклад, у Польщі, де трансферти з бюджету виділяються воєводствам і територіальним громадам — мінам.
А в Україні, виявляється, не можна ні створити територіальну громаду, ні кошти їй просто з бюджету виділити. Передусім тому, що після десяти років боротьби за муніципальні права та вільність статус територіальної громади — базового рівня місцевого самоврядування — досі чітко не визначено. На думку співголови Міжрегіонального союзу Василя КРАВЧЕНКА, це треба зробити якомога швидше. При цьому необхідно передбачити, щоб у громад був свій власний бюджет. Із цим бюджетом (в обхід області) має безпосередньо взаємодіяти Міністерство фінансів. Мінфін (за його словами) аж ніяк не проти того, щоб безпосередньо співпрацювати з місцевими бюджетами. Але... поки що він може визначати бюджети не нижче за районний рівень. У інтерв’ю «Дню» начальник управління територіальних бюджетів Мінфіну Анатолій МЯРКОВСЬКИЙ пояснив це тим, що надавати трансферти містам, селам і селищам можна буде лише після того, як буде впорядковано адміністративний розподіл: «Для того, щоб Мінфін міг взаємодіяти з бюджетами сіл і селищ, ці населені пункти слід збільшити, об’єднавши, наприклад, за кількісним принципом». Одним словом, щоб отримати кошти, слід спочатку створити територіальну громаду. Але створити її поки неможливо — адмінреформа перманентно активно триває і, як завжди, далека від завершення.
Хоч би що там було, внаслідок нескінченного ралі цим замкненим колом проекти створення фінансово незалежної, сильної територіальної громади за європейським зразком залишаються поки що лише добрими побажаннями. Щоправда, вони досить м’яко брукують дорогу до ренесансу старого «адміністративно-централізованого» порядку: слабка влада органів місцевого самоврядування без достатніх фінансових і організаційних можливостей і постійний тиск на них з боку центральних органів виконавчої влади. Багато учасників говорили, що у виконанні ритуальних обрядів місцевого управління все повернулося на «круги своя радянські» — як місцевим зверху скажуть, так все й буде зроблено. Цей підхід, безумовно, набагато ближчий і зрозуміліший, ніж екзотичний польський досвід реформи місцевого самоврядування, про який багато хто згадував. У тій же Польщі, на досвід якої так часто люблять посилатися в Україні, зрозуміли, що «створення дійового самоврядування неможливе без забезпечення реального права власності майбутніх органів місцевого самоврядування» (колишній уповноважений польського уряду з питань системної реформи держави Міхал КУЛЕША, журнал «Національна безпека і оборона», №5). А в нас, за словами багатьох учасників слухань, ні власності, ні права практично немає. Тому й не може вибратися муніципальний тарантас з нашого вибоїстого хуторського путівця на європейський хайвей. От і вся наша Європа...
Проте, як казав класик, «ко всему-то подлец-человек привыкает». От і місцева влада потроху пристосовується брати бар’єри муніципального рівня. Причому, судячи зі слів учасників слухань, акцент робиться вже не на створенні глобальних програм а ля «як нам облаштувати Україну», а на підготовці локальних проектів розв’язання частини місцевих проблем. З одного боку, це погано, тому що місцева влада, втомившись чекати «великого муніципального перелому» вгорі, вносить менший внесок у напрацювання теоретичних принципів реформи місцевого самоврядування, ніж у перші роки «муніципального романтизму». З іншого боку, від реальних малих справ на місцевому рівні часто набагато більше користі, ніж від сумнівних, але глобальних умовиводів. І, мабуть, краще вже організовувати прибирання вулиць, ніж затято шукати великої правди про місцеве самоврядування. А на заходах, подібних до муніципальних слухань, можна поділитися своїм досвідом з тими колегами, які дійсно зацікавлені в запровадженні його в себе. Тому, незважаючи на те, що загального ентузіазму перших років муніципального руху істотно поменшало, практичні й прагматичні погляди багатьох місцевих лідерів, котрі були присутні на слуханнях, дають надію, що не все так погано.
Як засвідчили слухання, місцева влада здатна на реальні дії. Але вони ж засвідчили, що для створення критичної маси реформи місцевого самоврядування треба залучати зусилля всіх сторін і, передусім, центральної влади. Тому девіз слухань — «Об’єднати зусилля заради місцевого та регіонального розвитку й процвітання України» більш ніж актуальний. Залишається лише сподіватися на те, що до сьомих слухань це об’єднання все ж таки стане реальністю. А «український муніципальний віз» коли-небудь благополучно дістанеться місця призначення.
