Фіаско боргової межі Америки

Коли криза суверенного боргу Греції погрожувала виживанню євро, американські чиновники висловлювали подив з приводу нездатності своїх європейських колег розв’язати цю проблему. Тепер ситуація докорінно змінилася,       й настала черга американських лідерів вислуховувати подібні заяви. Нещодавньої загрози дефолту США вдалося уникнути, але лише тимчасово. Ще одна битва намічається на початку наступного року, коли межу державного боргу США доведеться знову піднімати.

У Європі вельми поширена думка, що відсутність політичного союзу (який вважається необхідною умовою для обміну боргових облігацій і, таким чином, створює міцну основу для євро) лежить в основі кризи на континенті. Але криза США свідчить, що політичний союз не є панацеєю для управління державним боргом. Протягом кількох тижнів члени Республіканської партії в Палаті представників погрожували, що триматимуть уряд закритим — тим самим не даючи йому розширити межі запозичення після 17 жовтня, — щоб оскаржити закони, прийняті Конгресом і схвалені Верховним судом.

У єврозоні основним приводом для розбіжностей було те, як борги, що потребують фінансування, були набрані — тобто чи порушили вони погоджені ліміти заборгованості. У Сполучених Штатах яблуком розбрату стала мета, якій ці засоби служитимуть. Різниця, врешті-решт, незначна й не повинна перекривати те, що дійсно поставлено на карту: демократичне самоврядування в період високої державної заборгованості.

1773 року так звані «Сини свободи» влаштували Бостонське чаювання під гаслом «Ні податкам без представництва». І засновники Америки явно розглядали законодавчий контроль над бюджетом як одну з головних опор демократичного управління.

Оподаткування залишається домінуючим джерелом доходів держави в більшості розвинених країн. Але роль боргового фінансування зростає — а разом з ним і необхідність рефінансування старих заборгованостей, коли сукупні витрати, зокрема й обслуговування боргу, перевищують загальний дохід.

Широкий доступ до глибоких і ліквідних міжнародних боргових ринків дозволяв політикам обходити деякі з найскладніших аспектів демократичного управління. Замість того щоб вирішувати гострі питання, як розподілити обмежені ресурси, демократична влада, схоже, вважає, що вона може мати все: низькі податки й достатнє фінансування боргу для спонсорування воєн і програм для електорату. Зростаючий борговий тягар передбачає, що така форма дешевої політики себе вичерпала.

Але проблема набагато глибша. Надмірна залежність від боргового фінансування підірвала фундаментальні принципи демократії, оскільки державні фінанси дедалі частіше визначаються не електоральними циклами й політичними обговореннями, а графіками погашення боргів. За часів економічного зростання боргове фінансування допомагало легко уникнути важкого вибору. Проте коли економіка нестабільна, кредитори — і ті, кого радує перспектива дефолту — можуть нав’язувати свої бажання всім іншим.

Ця можливість випливає з самої суті боргу. Податок — це квазіакціонерна вимога держави на фінансові очікування його громадян. Отримання згоди більшої частини населення на підвищення податків може стати складним політичним завданням, яке лише ускладнюється з тим, як мобільність капіталу звужує податкову базу й викликає гонки зі зниження процентних ставок.

Борг, навпаки, є договірним зобов’язанням повернути позикові кошти кредиторам, які особливо не звертають уваги на те, як витрачаються ці гроші. Набираючи борги, держави продають частину суверенітету — гнучкість для зміни курсу з часом у відповідь на вимоги електорату — в обмін на можливість фінансувати свої витрати, не опиняючись на політичному мінному полі підвищення податків.

Створити життєздатні інститути для управління державним боргом в умовах демократії досить складно. Наявні нині механізми бувають договірними, конституціональними й встановленими законом межами заборгованості, що фіксуються як співвідношення до ВВП або, як у США, встановлюються в номінальному вираженні.

Договірна межа заборгованості неефективна, як свідчить досвід Європи. Конституціональні обмеження боргу ще мають бути перевірені в умовах надзвичайних ситуацій, коли фінансування потрібне швидко. І, як демонструє безвихідь, у яку недавно зайшли США, політична меншість з дієвим правом вето може зловживати встановленими законом лімітами в умовах економічного спаду, коли залежність від зовнішнього фінансування боргу збільшується.

Справді, тією мірою, якою залежність від боргового фінансування підриває впевненість у самоврядуванні, зловживання лімітом заборгованості для здобуття прихованих вигод стає дедалі ймовірнішим. Проблема полягає в тому, що демократіям ще треба вчитися управляти боргом ефективно. Хоча політичний союз може стабілізувати євро, він не підтримуватиме або не укріплюватиме демократію, якщо тільки європейські лідери не займуться проблемою цього критичного краху.

Навіть найстаріші в світі демократії, що існували безперервно тривалий час, не застраховані від ерозії самоврядування. Зобов’язання не підвищувати податки зробило США залежними від боргового фінансування — і, що ще страшніше, від тих, хто готовий накласти вето на його рефінансування.

Проект Синдикат для «Дня»

Катаріна ПІСТОР — професор права й директор Центру з глобальної правової трансформації в Колумбійському університеті