Хата без фундаменту

Якщо уявити, що інтеграція України з Європейським Союзом передбачає побудову європейської хати, то створення фундаменту в цьому будинку має означати зниження рівня корупції. Без ефектів на цьому напрямку не варто очікувати кінцевого успіху Києва. Проголосований Верховною Радою України 7 квітня проект Закону України «Про засади запобігання і протидії корупції» досі не підписаний Президентом.

Попри очевидну недосконалість проекту закону, у цілому його прийняття може полегшити боротьбу з корупцією. Досить чітко визначено в ньому потенційні корупційні правопорушення та перелічено конкретні приклади покарань за їхнє вчинення. Крім того, проект врегульовує питання, пов’язані з процедурою оформлення декларацій про доходи й витрати чиновників. Також прописані в ньому деякі практичні механізми, необхідні для виявлення корупційних явищ (як, наприклад, спеціальна перевірка осіб, які претендують на державну посаду). Загалом, документ уточнює безліч чисто юридичних нюансів, що може принести певні ефекти у протидії корупції.

На жаль, це тільки поверхнева картина, яку зображує названий проект. Насправді він залишає основні проблеми у боротьбі з корупцією невирішеними. По-перше, ключовою його вадою є відсутність ефективного інституційного механізму притягнення до відповідальності за участь в корупційних діях. Органи, що відповідають за реальні антикорупційні дії, є прямо залежними від Президента або КМУ. Як тоді вони можуть успішно протидіяти цьому явищу в центральних органах влади? Де факто ті самі інституції, які є суб’єктами відповідальності за корупційні правопорушення, водночас здійснюють заходи щодо запобігання і протидії корупції. Відсутність незалежності органів, відповідальних за антикорупційну політику, суттєво скорочує її ефективність.

По-друге, далеко недосконалими є регуляції, що стосуються проведення Міністерством юстиції України антикорупційної експертизи проектів нормативно-правових актів. «Результати антикорупційної експертизи підлягають обов’язковому розгляду при прийнятті рішення». «Розгляду», а не «виконанню», що ставить під сумнів сенс її проведення і явно провокує до вибіркового застосування експертизи.

Крім того, закони взагалі не згадують про можливість використання звітів Рахункової палати (РПУ) та Державної фінансової інспекції (раніше Контрольно-ревізійне управління). За таких умов експертизи, звіти та аналізи можна фактично трактувати як непотрібні декорації на державних сайтах, які будуть задіяні лише тоді, коли це буде зручно, наприклад, з політичних міркувань. І це при тому, що голова ДФІ П.Андрєєв публічно заявляє про виявлення порушень на суму 93 млрд. грн. лише за 2008—2009 рр. Водночас, інспектори ДФІ надалі не допускаються на деякі держпідприємства задля проведення перевірок.

По-третє, недостатньо вичерпно розглядається питання конфлікту інтересів. Два короткі пункти у новому документі — це надто скромно, як для однієї з основних корупційних схем. Узагалі, специфіка проблеми конфлікту інтересів робить необхідним прийняття окремого закону, який би регулював механізм протидії. По-четверте, проект зберігає стан, коли декларування доходів і витрат також близькими держслужбовців вважається неконституційним. А це однозначно перекреслює шанси на успіхи у протидії корупції.

По-п’яте, механізм контролю й нагляду за антикорупційною політикою держави прописаний дуже загально. Нарешті, по-шосте, побудова ефективного механізму притягнення до відповідальності за участь у корупційних діях можлива за умов проведення адмінреформи, яка буде передбачати в тому числі відокремлення «політичних» посад від «неполітичних».

Такий перелік проблем антикорупційної політики держави робить необхідним прийняття чітких рішень. Очевидною є потреба у створенні незалежного органу (Антикорупційного бюро України, хоча його назва не має значення), завданням якого буде виявлення і протидія корупційним правопорушенням (нагромадження матеріалів і передача їх в прокуратуру) та аналітична діяльність, пов’язана з явищем корупції. Голову АБУ терміном на чотири роки (важливо, щоб термін голови АБУ не співпадав з терміном Президента і ВРУ) повинен призначати і звільняти Президент за згодою конституційної більшості ВРУ. Голова АБУ призначатиме своїх заступників. Решту посад у Бюро слід віднести до «неполітичних».

Нагальною є зміна статусу результатів антикорупційної експертизи з «обов’язкового розгляду», на «обов’язкове виконання». Необхідно прописати механізм використання звітів РПУ та ДФІ як доказів задля притягнення до відповідальності за вчинені корупційні правопорушення. Також варто запровадити обов’язкове звітування прокуратури з використання інформації РПУ та ДФІ. Загалом, потрібним є розширення незалежності ДФІ та обмеження на неї впливу політичних сил.

Іншим завданням мусить бути розробка та прийняття Закону України «Про конфлікт інтересів». Відповідальними за дотримання його виконання доцільно призначити підрозділ АБУ (зовнішній контроль) та державних секретарів (внутрішній).

Наведена модель змін до антикорупційної стратегії є лише однією з пропозицій підвищення ефективності боротьби з корупцією. До речі, Києву не треба витрачати особливих зусиль, щоб придумати нові методи. Достатньо зайти на сайти держорганів країн ЄС, які займаються цим питанням. Там все написано. І — що важливіше — перевірено на практиці. Невже в Україні ніхто не вивчав досвід Німеччини чи Польщі? Точно вивчали.

Здається, проблема в іншому — відсутності серед політичної еліти (як влади, так і опозиції) справжньої волі до знищення цього явища. Банкова вісім місяців готувала доповнення до пакету антикорупційних законів, прийнятих попередньою більшістю. Але суттєвими результатами цієї роботи стало викреслення положення про обов’язковість майнових декларацій членами сім’ї чиновників, зміцнення повноважень президента та переформатування трьох законів в один. А після внесення до ВРУ проекту закону увагу депутатів було зосереджено на його технічних аспектах. Увесь цей час фактично не було публічної дискусії з приводу антикорупційного законодавства. Узагалі, недолугість інформаційного поля навколо корупції вражає. Поодинокі ролики по телеканалах — це мало. Невже таку увагу слід приділяти ключовому елементу євроінтеграційної політики?

На такому фоні очевидним є те, що сьогоднішня Банкова не особливо намагається створити умови, при яких корупційні дії будуть надзвичайно ризикованими. У будь-якому випадку, не для всіх. Нові засоби в боротьбі з корупцією можна назвати наївними. Наївними є розрахунки на те, що залежні органи будуть сумлінно протидіяти її проявам в рядах їхніх політичних керівників, що обов’язкове проведення експертизи справді заблокує прийняття законів, провокуючих корупцію, що чиновники не будуть переписувати майно на близьких осіб і т.д. На жаль, усе ймовірнішим виглядає сценарій, за яким два ключові елементи процесу будови європейської хати в Україні — адміністративна реформа та ефективність у боротьбі з корупцією — матимуть лише поверхневий і чисто формальний характер. І незалежно від якості інших елементів будинку, зовсім скоро прийдеться міняти імітований фундамент європейського майбутнього України.