Реформація безпеки

Доповіді комітетів, як правило, найскучніші, а доповіді комітету ООН — одні з найскучніших. Але нещодавнє повідомлення Високої ради Генерального секретаря ООН з проблем загроз, викликів і змін у світі порушило це правило. Шістнадцять політичних лідерів і колишніх дипломатів об’єднали принцип із політичним реалізмом, щоб виробити найбільш всеосяжний план змін від моменту створення ООН 1945 року.

Генеральний секретар Кофі Аннан має подати доповідь у березні. І тоді його здійснення залежатиме від урядів. Рекомендації щодо збільшення чисельності складу Ради Безпеки ООН з 15 до 24 членів викликали велику кількість коментарів. Доповідь пропонує дві альтернативи. Одна з них — додати шість нових постійних членів: Індію, Бразилію, Єгипет, Південну Африку, Японію й Німеччину, а також трьох непостійних членів (терміном на два роки). Інша альтернатива — створення восьми напівпостійних членів із чотирирічними поновлюваними термінами й одного додаткового члена, обираного на дворічний термін.

Будь-яка з пропозицій спричинила б зміни в Статуті ООН, який потребує схвалення двох третин із 191 держав-членів організації, включно з п’ятьма членами чинної Ради Безпеки, які володіють правом вето. Скептики сумніваються в тому, що це є можливим.

Але зосередження уваги на розширенні Ради Безпеки має ризик відволікти увагу від інших досліджень Ради та 101 рекомендації з реформ, багато з яких не потребують змін у Статуті. Згідно з доповіддю, Генеральна Асамблея втратила життєздатність, Рада Безпеки має бути ініціативнішою, Комісія з прав людини страждає від дефіциту законності, Секретаріат має бути професійнішим і краще організованим, а головні інституційні розбіжності перешкоджають відповідальності за економічні й соціальні загрози міжнародній безпеки. Доповідь є критичною до роботи організації в питаннях геноциду в Боснії, Руанді та Дарфурі, а також запізнілої відповіді на ВІЛ/СНІД.

За словами ради, ООН була створена передусім «для спасіння майбутніх поколінь від бича війни», але сьогодні найбільші загрози безпеки, з якими ми стикаємося, «виходять далеко за межі держав, які ведуть агресивну війну. Засновники ООН були стурбовані державною безпекою. Коли вони говорили про створення нової системи колективної безпеки, вони мали на увазі її в традиційному воєнному розумінні».

Сьогодні загроза виходить не лише від держав, а й від недержавних структур, і вони наражають людство на небезпеку не менше, ніж держави. Колективна безпека нині має на увазі ширший розподіл відповідальності за безпеку одне одного.

Рада рішуче бореться з новими міжнаціональними загрозами, що виходять від терористів і розповсюдження зброї масового знищення. Її члени погодилися з тим, що можливі «сценарії кошмару», які комбінують і те й інше і які можуть потребувати превентивного використання сили. Вони допомагають зміцненню режиму нерозповсюдження ядерної зброї за рахунок скрупульозніших перевірок і досягнення угод, що гарантують міжнародний доступ до ядерного збагачення й послуг із переробки, замість того, щоб дозволяти країнам самим усе це для себе розробляти.

Вони відхилили ініціативи президента Буша щодо безпеки в боротьбі з розповсюдженням зброї масового знищення, спрямовані на зупинення потоку зброї масового знищення. І знайшли вихід із глухого кута, в якому опинилася ООН, щодо визначення тероризму, засуджуючи всі напади на цивільних жителів і пропонуючи багато зобов’язань, які мусять взяти на себе держави-члени.

Щодо превентивного використання сили, традиційні інтерпретації статті 51 Статуту ООН (яка дає право на самооборону) дозволяють державі, якій загрожують, вживати превентивних дій перед обличчям імовірного нападу, але не застосовувати силу превентивно проти довгострокових загроз. Рада хотіла б розширити цю інтерпретацію, щоб дозволити превентивне використання сили в деяких випадках, але лише за схваленням Ради Безпеки.

Рада Безпеки могла б судити про законність таких дій за допомогою старих критеріїв справедливої війни: серйозність загрози, мета удару у відповідь, чи є силові заходи останнім засобом, чи використовуються вони правильним чином і чи є раціональний баланс між хорошими і поганими наслідками. У цьому разі президент Буш виграє половину своїх аргументів: превентивний удар може бути виправданим, але не односторонньо. Афганістан був би прийнятний, Ірак — ні.

Критики скаржаться, що такий підхід має на увазі дуже велику довіру Раді Безпеки, яка може бути паралізована політичними махінаціями й вето. Збільшення чисельності Ради могло б ще більше погіршити становище. Держава, якій загрожують терористичні атаки, що виходять від іншої держави, може бути менш терплячою, ніж більшість Ради, у визначенні «останнього засобу». В Руанді й Косово Рада Безпеки не змогла вчасно відреагувати, щоб врятувати тисячі життів. Чи існує альтернатива очікуванню рішення Ради Безпеки й одностороннім діям?

Косово та Ірак є повчальними прикладами. У їх випадках Рада Безпеки наклала вето на превентивні удари, й регіональна організація (НАТО) діяла без санкції ООН. Попри те, що законність дій була поставлена під сумнів, інтервенція отримала вигоду з широко поширеного відчуття політичної законності, яке обмежило негативні ефекти на міжнародний порядок.

У випадку іракської війни президент Буш так і не досягнув широкої одностайності, яка, можливо, могла б забезпечити законність його дій перед вето. Такі країни, як Франція й Німеччина, які виступали проти воєнних дій в Іраку, були за застосування сили в Косово, незважаючи на відсутність санкції Ради Безпеки. Якщо держави відчувають необхідність воєнних дій у тих випадках, коли Рада перебуває в тупиковій ситуації, то вони мають знати, що їхня репутація постраждає менше, якщо вони діятимуть у рамках керівних принципів законності Ради, навіть якщо їм не вдасться відповідати її критеріям законності.

Хоч би якою була доповідь, одна вона не може створити безпечніший світ, але ті, хто підтримує це завдання, мають сподіватися, що уряди та їхні народи серйозно сприймуть рекомендації Ради.

Джозеф С. Най — професор Гарварду, автор книжки «Ігри влади: вашингтонський роман».