Зовнішня та оборонна політика Євросоюзу: більше інтеграції!

Існує широко поширена думка про те, що подальша централізація системи внутрішньої безпеки та елементів зовнішньої та оборонної політики благотворно позначиться на Європейському Співтоваристві. Згідно з останнім дослідженням, проведеним «Євробарометром» у 2001 році, 73% громадян ЄС підтримують ідею єдиної оборонної політики та політики безпеки, і дві третини європейців вважають, що Європейське Співтовариство повинне мати єдину зовнішню політику. Таке широке схвалення подальшої централізації у вищезгаданих областях з боку європейців різко контрастує із поки що слабкою підтримкою, що надається Євросоюзу загалом: тільки в середньому 48% жителів Європи підтримують перебування своєї країни у складі ЄС.

Але чи має ЄС необхідні інститути для того, щоб зробити подальші кроки на шляху до інтеграції? Це одне з найскладніших та найважливіших питань, які доведеться розглянути на початку березня під час конференції з обговорення устрою Європи.

В інших областях значення європейської інтеграції далеко виходить за рамки простого координування політики. Передача влади країнами-членами ЄС завжди супроводжувалася створенням спеціальних інститутів для роботи у тих конкретних областях, в яких була потрібна інтеграція. Вражаючою рисою цього процесу є те, що донині вдалося зберегти всі необхідні елементи підзвітності та контролю.

Але треба віддати належне й тому, яким чином зберігається відповідальність за рішення ЄС, і наскільки вона відрізняється від політичної відповідальності при представницькій демократії, коли вибори є основним способом примусити політиків нести відповідальність за свої дії. Громадяни делегують свої права на прийняття рішень представникам (уряду, членам законодавчих органів). Якщо ж громадяни незадоволені рішеннями своїх представників, передачі повноважень на наступний термін не відбувається: колишня більшість зазнає поразки на виборах, їй на зміну приходить новий уряд або нова парламентська більшість.

Такий механізм не може працювати в Європейському Співтоваристві, у всякому випадку, не в умовах сьогоднішньої його структури. В Єврораді рішення приймають уряди країн-учасників. Однак вони несуть відповідальність перед громадянами своїх країн, обрання їх відбувається під час національних виборів, і оцінюють їх насамперед за результатами діяльності відносно рідної країни, а не роботи в ЄС. Інші органи ЄС, що займаються виробленням політичних рішень (Європейський Центральний Банк або Єврокомісія), комплектуються шляхом призначення, а не на виборній основі.

Система підзвітності в ЄС була досягнута, однак методами, типовими не для політики, а для бюрократичного контролю. Передача влади органам ЄС завжди супроводжувалася точним робочим визначенням стратегічних завдань.

Органи, відповідальні за політику ЄС (Європейський Центральний Банк, Єврокомісія, більшість в Єврораді), звичайно мають чітко визначену «місію», як, наприклад, стабільність цін, створення та зміцнення єдиного ринку, підтримка стабільності цін на сільськогосподарські продукти. У такому підході є дві переваги: він обмежує свободу дій працюючих над конкретним питанням установ, отже, виключає можливість зловживання отриманою владою, а також полегшує здійснення підзвітності та контролю після передачі повноважень.

Європейський парламент, засоби масової інформації та Єврорада можуть схвалити або не схвалити те, яким чином використовується право ЄС на прийняття рішень. Оскільки особи, що займаються розробкою стратегій, не мають широких мандатів, а їхні рішення часто формуються під впливом зовнішніх технічних критеріїв, на них покладається відповідальність за дії, незважаючи на відсутність виборів.

Такий метод бюрократичного контролю поки що успішно застосовується в ЄС. Його можна застосувати і в області внутрішньої безпеки, де є можливість точного визначення місії для розробників стратегії ЄС шляхом залучення Єврокомісії та вироблення відповідних технічних інструкцій для чіткого та ясного визначення робочих цілей та завдань.

Метод бюрократичного контролю, однак, не може працювати в інших областях, де терміново необхідна подальша централізація, тобто в області зовнішньої політики та оборони. Який мандат можна видати на діяльність в області зовнішньої політики? Єдиний можливий в такому випадку мандат — це захищати інтереси Європейського Співтовариства.

Але що це означає на практиці? Якщо мандат настільки недосконалий, що залишає величезні можливості для різних рішень, існує тільки один спосіб покласти відповідальність на осіб, які беруть участь у прийнятті рішень, — демократичні вибори. Тільки самі громадяни можуть сказати, чи відповідають ці рішення їхнім інтересам. На жаль, такого механізму на рівні ЄС сьогодні не існує, а якщо й існує, то не в дуже ефективній формі.

Природно, можливі й лімітовані форми співпраці в області зовнішньої та оборонної політики за допомогою міжурядової координації. Їх треба задіяти якомога швидше. Але не можна забувати, що з такими формами співпраці ми далеко не підемо.

Одна із причин полягає в тому, що як оборонна, так і зовнішня політика залежить від добре налагодженого бюрократичного апарату (дипломатичний корпус, військові органи). Як може Єврорада взяти під свій контроль такий апарат? Традиційно бюрократичним органом Європейського Співтовариства є Єврокомісія, а не Єврорада. Розвиток бюрократичного апарату ЄС для зовнішньої політики — це перший крок до ефективної зовнішньої політики Європи.

Тут, однак, Єврокомісія вступає в суперництво з національними бюрократичними апаратами. В області зовнішньої політики важко використати традиційну вертикальну структуру відносин між Єврокомісією та національними бюрократичними апаратами, яка так добре проявила себе в області внутрішньої політики.

Таким чином, перед нами стоїть серйозна дилема. Європа нині знаходиться в ситуації, коли централізація зовнішньої та оборонної політики може принести велику користь. Але у цих областях неможливо здійснити бюрократичний контроль. Тому для їхньої централізації може знадобитися радикальна зміна політичного устрою ЄС.

Європі потрібні політичні інститути, характерні більше для федерації, ніж для конфедерації держав. І аж ніяк не збігом є те, що історичні події, пов’язані з об’єднанням країн, відбуваються у ситуаціях, в яких зовнішні загрози або спільний ворог створюють умови, в яких стає вигідною централізація оборонної та зовнішньої політики. Але чи у змозі Європа зробити стрибок до більш глибоких форм політичної інтеграції в той час, коли вона намагається розширитися далі на Схід?

Проект Синдикат для «Дня»

Гвідо ТАБЕЛЛIНI, професор економіки в Університеті Бокконі (Італія)