Внешняя и оборонная политика Евросоюза: больше интеграции!

Существует широко распространенное мнение о том, что дальнейшая централизация системы внутренней безопасности и элементов внешней и оборонной политики благотворно скажется на Европейском Сообществе. Согласно последнему исследованию, проведенному «Евробарометром» в 2001 году, 73% граждан ЕС поддерживают идею единой оборонной политики и политики безопасности, и две трети европейцев полагают, что у Европейского Сообщества должна быть единая внешняя политика. Такое широкое одобрение дальнейшей централизации в вышеуказанных областях со стороны европейцев резко контрастирует с все еще слабой поддержкой, оказываемой Евросоюзу в целом: только в среднем 48% жителей Европы поддерживают пребывание своей страны в составе ЕС.

Но есть ли у ЕС необходимые институты для того, чтобы предпринять дальнейшие шаги на пути к интеграции? Это один из самых сложных и важных вопросов, которые придется рассмотреть в начале марта во время конференции по обсуждению устройства Европы.

В других областях значение европейской интеграции далеко выходит за рамки простого координирования политики. Передача власти странами-членами ЕС всегда сопровождалась созданием специальных институтов для работы в тех конкретных областях, в которых требовалась интеграция. Поразительной чертой этого процесса является то, что до сегодняшнего дня удалось сохранить все необходимые элементы подотчетности и контроля.

Но надо отдать должное и тому, каким образом сохраняется ответственность за решения ЕС, и насколько она отличается от политической ответственности при представительной демократии, когда выборы являются основным способом заставить политиков нести ответственность за свои действия. Граждане делегируют свои права на принятие решений представителям (правительству, членам законодательных органов). Если же граждане недовольны решениями своих представителей, передачи полномочий на следующий срок не происходит: прежнее большинство терпит поражение на выборах, и его сменяет новое правительство или новое парламентское большинство.

Такой механизм не может работать в Европейском Сообществе, по крайней мере, не при сегодняшней его структуре. В Евросовете решения принимают правительства стран — участников. Однако они несут ответственность перед гражданами ходит во время национальных выборов, и оценивают их, в первую очередь, по результатам деяные органы ЕС, занимающиеся выработкой политических решений (Европейский Центральный Банк или Еврокомиссия), комплектуются путем назначения, а не на выборной основе.

Система подотчетности в ЕС была достигнута методами, типичными не для политики, а для бюрократического контроля. Передача власти органам ЕС всегда сопровождалась точным рабочим определением стратегических задач.

Органы ответственные за политику ЕС (Европейский Центральный Банк, Еврокомиссия, большинство в Евросовете), обычно, имеют четко определенную «миссию», как, например, стабильность цен, создание и укрепление единого рынка, поддержка стабильности цен на сельскохозяйственные продукты. В таком подходе есть два преимущества: он ограничивает свободу действий работающих над конкретным вопросом учреждений и, следовательно, исключает возможность злоупотребления полученной властью, а также облегчает осуществление подотчетности и контроля после передачи полномочий.

Европейский парламент, средства массовой информации и Евросовет могут осудить или одобрить то, каким образом используется право ЕС на принятие решений. Поскольку лица, занимающиеся разработкой стратегий, не имеют широких мандатов, а их решения часто формируются под влиянием внешних технических критериев, на них возлагается ответственность за предпринимаемые ими действия, несмотря на отсутствие выборов.

Такой метод бюрократического контроля пока что успешно применяется в ЕС. Он может быть применен и в области внутренней безопасности, где есть возможность точного определения миссии для разработчиков стратегии ЕС путем задействования Еврокомиссии и выработки соответствующих технических инструкций для четкого и ясного определения рабочих целей и задач.

Метод бюрократического контроля, однако, не может работать в остальных областях, где срочно необходима дальнейшая централизация, т.е. в области внешней политики и обороны. Какой мандат может быть выдан на деятельность в области внешней политики? Единственный возможный в таком случае мандат — это защищать интересы Европейского Сообщества.

Но что это означает на практике? Если мандат настолько несовершенен, что оставляет огромные возможности для разных решений, существует только один способ возложить ответственность на лиц, участвующих в принятии решений, — демократические выборы. Только сами граждане могут сказать, отвечают ли эти решения их интересам. К сожалению, такого механизма на уровне ЕС в настоящее время не существует, а если и существует, то не в самой эффективной форме.

Естественно, возможны и лимитированные формы сотрудничества в области внешней и оборонной политики посредством межправительственной координации. И их надо задействовать как можно скорее. Но нельзя забывать, что с такими формами сотрудничества мы далеко не уйдем.

Одна из причин заключается в том, что как оборонная, так и внешняя политика зависит от хорошо отлаженного бюрократического аппарата (дипломатический корпус, военные органы). Как может Евросовет взять под свой контроль такой аппарат? Традиционно бюрократическим органом Европейского Сообщества является Еврокомиссия, а не Евросовет. Развитие бюрократического аппарата ЕС для внешней политики — это первый шаг к эффективной внешней политике Европы.

Здесь, однако, Еврокомиссия вступает в соперничество с национальными бюрократическими аппаратами. В области внешней политики трудно использовать традиционную вертикальную структуру отношений между Еврокомиссией и национальными бюрократическими аппаратами, которая так хорошо проявила себя в области внутренней политики.

Таким образом, перед нами стоит серьезная дилемма. Европа сейчас находится в ситуации, когда централизация внешней и оборонной политики может принести большую пользу. Но в этих областях невозможно осуществление бюрократического контроля. Поэтому для их централизации может понадобиться радикальное изменение политического устройства ЕС.

Европе потребуются политические институты характерные больше для федерации, чем для конфедерации государств. И совсем не совпадение то, что исторические события, связанные с объединением стран, происходят в ситуациях, при которых внешние угрозы или общий враг создают условия, в которых становится выгодной централизация оборонной и внешней политики. Но в состоянии ли Европа сделать скачок к более глубоким формам политической интеграции в то время, когда она пытается расшириться дальше на Восток? Проект Синдикат для «Дня»

Гвидо ТАБЕЛЛИНИ, профессор экономики в Университете Боккони (Италия)