Український МЗС і реформи

Уряд України, який прийшов до влади в результаті «революції гідності» в перші два місяці своєї роботи скоротив в органах державної влади 25 тисяч чиновників.

В умовах кризи і перманентного просідання економіки, волаючого дефіциту бюджету і порожньої казни крок цілком виправданий. І хоча кількість чиновників в Україні порівняно з іншими країнами не так вже велика - 0,58 % від загальної кількості населення, не варто забувати правило: «У країні має бути стільки чиновників, скільки їх може утримувати народ». Тому їхнє число щодо населення країни в Китаї – 5,2 % (близько 70 мільйонів осіб), Люксембурзі - 5,17 %, Франції -3,71 %, в середньому по Євросоюзу показник становить 2,9 %. Найнижчий показник, навіть у порівнянні з Україною у Білорусі, тут кількість чиновників всього 0,56 від населення країни. У процесі перманентного роздержавлення економіки і переходу до ринкових відносин оптимізація чиновницького апарату доцільна, проте лише з урахуванням відомчої специфіки.

На жаль, 2014 року, як і в часи адміністративної реформи 2011 року, при урізання чиновницького апарату був застосований пропорційний підхід, в результаті якого кожне відомство, без винятку, скоротило число працюючих на 10 відсотків. Чи виправданий такий підхід, слід розглянути на прикладі зовнішньополітичного відомства країни.

Міністерство закордонних справ незалежної України ось уже третє десятиліття грає головну роль у здійсненні зовнішньополітичної діяльності держави, у забезпеченні національних інтересів і безпеки країни, створення сприятливих зовнішніх умов для зміцнення незалежності, державного суверенітету, економічної самостійності та збереження територіальної цілісності. Перехід від командно-адміністративної системи господарювання до ринкової економіки, процеси роздержавлення і приватизації, розвиток підприємництва, періодичні потуги реформування державної системи управління, зміни в керівництві країни не вплинули на послідовність і спадкоємність зовнішньополітичного курсу, ні на йоту не змінили завдання і функції українського МЗС, чого не можна сказати про інші органи виконавчої влади.

Однак у ланцюзі адміністративних реформ до зовнішньополітичного відомства України застосовували той же стандартний підхід, що й до інших органів державного управління. Передовсім це стосується скорочення чиновницького апарату, 2011 року - на 20 і більше відсотків, 2014 року ще на 10 відсотків.

Обговорюючи проблеми урізання апарату виконавчих органів державної влади, не можна не послатися на думку екс-міністра закордонних справ України Геннадія Удовенка, який під час розмов бесід з автором неодноразово підкреслював, що при проведенні реформ до зовнішньополітичного відомства в жодному разі не можна застосовувати той же підхід, що й до інших органів виконавчої влади, де в умовах ринкової економіки багато функцій державного управління відпали або ж зазнали значного обмеження. Іншими словами - пропорційне кадрове скорочення у всіх без винятку міністерствах і відомствах науково не обґрунтоване і може завдати значної шкоди окремим ланкам державного апарату. Уникнути викривлення логіки адміністративного реформування можна лише за допомогою ретельного аналізу роботи органів виконавчої влади, чіткого визначення конкретних функцій і завдань кожного відомства. У цьому випадку апарати деяких структур, особливо тих, що мають структурні підрозділи в областях і районах, дійсно варто було б скоротити й, можливо, не на 10-20 відсотків, а на всі 50, а в інших, навпаки, збільшити. Передовсім це стосується Міністерства закордонних справ України. Щоб не бути голослівними, проведемо аналіз кадрових перетворень у зовнішньополітичному відомстві країни за два останні десятиліття і їхні наслідки.

Як точку відліку візьмемо 1992 рік. Тоді Кабінет Міністрів України визначив граничну чисельність працівників центрального апарату МЗС у кількості 396 одиниць. У цей період Україна мала за кордоном 15 закордонних установ, приблизно стільки ж дипломатичних представництв іноземних держав було у Києві. Не такі часті були візити глави держави і міністра закордонних справ за кордон, те ж саме можна сказати і про візити іноземних гостей в нашу країну. Сьогодні кількість дипломатичних і консульських установ України за кордоном та й іноземних представництв у Києві збільшилася майже в десять разів, кількість візитів і міжнародних контактів на урядовому рівні - в десятки разів. Одночасно спостерігається обвальне зростання навантаження на центральний апарат Міністерства, рівень якого неважко визначити за одним із показників роботи, а саме - кількості працівників і документообігу.

 З 1992 по 2011 рр. чисельність центрального апарату МЗС збільшилася в 2,2 разу - до 850 осіб, кількість вхідних - в 13 разів, з десяти тисяч до 130 тис. документів (збільшення навантаження на кожного працівника майже у шість разів). У результаті проведених реформ 2011 року число працівників центрального апарату, як і в інших міністерствах і відомствах, зменшується на 20 відсотків - до 650 осіб, а 2014-го ще на десять  відсотків - до 600 осіб. У тій же пропорції зростає навантаження на кожного працівника зовнішньополітичного відомства. Не варто забувати і про те, що нове Положення про МЗС України від 09.04.2011 року закріпило за Міністерством 97 напрямів роботи - в 2,5 разу, більше ніж у Положенні про МЗС України 1999 року.

Ще раз звернемося до чисельності персоналу центрального апарату: 1992 року - 396 осіб, і 2014 року - 600 осіб, з них 85 - це співробітники Департаменту консульської служби, який має окрему канцелярію і щорічно обробляє до 120 тис. документів. У результаті простих арифметичних дій не можна не дійти висновку, що з урахуванням адміністративних перетворень за 22 роки чисельність апарату зросла в 1,5 разу, документообіг - в 13-14 разів, не враховуючи Департамент консульської служби, а кількість напрямів роботи, навіть порівняно з 1999 роком, - в 2,5 разу. Багато це чи мало - судіть самі. Але навіть простий погляд на ситуацію свідчить про те, що ефективність роботи українського МЗС, так само як і навантаження на кожного працівника, досягає позамежних величин, а підвищення продуктивності праці обчислюється, на жаль, не десятками, а сотнями відсотків, чого не можна сказати про інші міністерства і відомства України.

Працівникам дипломатичної служби добре відомо, що, починаючи з 1991 року і до останнього часу, МЗС вже незалежної України ні на день не виходив з аврального режиму роботи. Дванадцятигодинний робочий день при шестиденному робочому тижні - звичайна практика. Навіть у дореформений період, з 1992 по 2010 рр.., успішне функціонування МЗС у цілому, а також забезпечення головних політичних завдань нерідко досягалося за рахунок ослаблення окремих структурних підрозділів та напрямків роботи. Реформи 2011-2014 рр.. ще більше погіршили становище.

Так, наприклад, обмеження під одну «гребінку» з іншими міністерствами і відомствами чисельності заступників міністра в МЗС істотно знизило можливості керівництва відомства у здійсненні ефективного контролю та проведенні поточної роботи. На відміну від інших міністерств у стінах будівлі на Михайлівській площі, 1 щодня на рівні міністра і його заступників іде активний переговорний процес із послами іноземних держав, представниками міжнародних організацій, органів зовнішніх зносин інших країн. І, навіть без урахування тимчасового чинника, цей процес вимагає серйозної підготовки та аналізу, значних трудовитрат.

 У бідних пасинках опинився Департамент консульської служби. Збільшення цього року штатної кількості працівників на одну одиницю аж ніяк не заповнило прогалину, що виникла під час скорочення 13 працівників 2011 року. На межі сил і можливостей функціонує управління державного архіву. Перетворення договірно-правового департаменту, що забезпечує 15 з 97 (20 відсотків) напрямів роботи міністерства, на управління, а також ліквідація Департаменту економічного співробітництва, який довів свою ефективність в сучасній системі управління зовнішньоекономічною діяльністю країни - ще один серйозний удар по ключовому вектору зовнішньої політики України. У результаті перетворення Управління інформаційних технологій на відділ - під загрозою інформаційне забезпечення і безпека міністерства. Сьогодні у зовнішньополітичного відомства країни вкрай обмежені можливості для проведення усередині країни і за кордоном активної контрпропаганди і протидії російському агресору в інформаційній війні. І це лише зримі втрати зовнішньополітичного відомства. Насправді підводних каменів, об які може спіткнутися ослаблений до межі український МЗС, набагато більше.

Вважається, що одним із головних напрямів адміністративної реформи має бути реальне підвищення ефективності роботи органів виконавчої влади та відповідно підвищення продуктивності праці. Наукові школи, що займаються питаннями управління та проектування, завжди давали один і той же висновок - зростання інтенсивності та продуктивності праці, зокрема і в сфері управління, не може бути безмежним. Прагнення ж до безмірного зростання інтенсивності праці за рахунок скорочення чисельності працюючих не може не позначитися на ефективності, своєчасності та якості виконання завдань, що стоять перед зовнішньополітичним відомством країни.

Зрозуміло, що масштабні завдання, які стоять перед країною, економічна криза і політична боротьба всередині країни, а також складна міжнародна обстановка сьогодні не дозволяють диференціювати підхід до скорочення чиновницького апарату в органах державної влади та наслідувати щодо цього приклад інших країн. Так, наприклад, за повідомленням Посольства Греції, в умовах жорстокої економічної кризи істотних скорочень персоналу зазнали переважно сфери охорони здоров'я, освіти та національної оборони. Уряд Греції пішов на урізання чиновницького персоналу лише на вимогу кредиторів - МВФ, Європейської Комісії та Європейського Центрального Банку.

Залучення України в процес політичної та економічної глобалізації, курс країни на євроінтеграцію і вступ до ЄС вимагають постійного підвищення ролі Міністерства закордонних справ України у забезпеченні послідовності і спадкоємності зовнішньополітичного курсу країни. Важливість завдань і функцій, що стоять сьогодні як перед українським МЗС, так і перед іншими органами державної влади, не може не висунути на перший план необхідність ретельного аналізу роботи міністерств і відомств, діагностичну оцінку обсягу завдань і функцій, що мають кінцевою метою підвищення ефективності роботи всього державного апарату.

Упевнений, що проведений аналіз оголить недоліки, допущені в результаті проведення адміністративних реформ, усуне викривлення і в результаті диференційованого підходу підведе до висновку про необхідність посилення кадрового потенціалу українського МЗС. Подібний крок в умовах економічної кризи дозволив Польщі в найкоротші терміни інтегруватися в європейські структури. Черга за нами.