Украинский МИД и реформы

Пришедшее к власти в результате «революции достоинства» правительство Украины в первые два месяца своей работы сократило в органах государственной власти 25 тысяч чиновников.  

В условиях кризиса и перманентного проседания экономики, вопиющего дефицита бюджета и пустой казны шаг вполне оправданный. И хотя количество чиновников в Украине, по сравнению с другими странами не так уж велико – 0,58% от общего количества населения, не стоит забывать правило: «В стране должно быть столько чиновников, сколько их может содержать народ». Поэтому их число по отношению к  населению страны в Китае - 5.2% (около 70 миллионов человек), Люксембурге – 5,17%, Франции -3,71%, в среднем по Евросоюзу показатель составляет 2,9%. Самый низкий показатель, даже по сравнению с Украиной у Беларуси, здесь количество чиновников всего 0,56 от населения страны. В процессе перманентного разгосударствления экономики и перехода к рыночным отношениям оптимизация чиновничьего аппарата целесообразна, однако, лишь с учетом ведомственной специфики.

К сожалению, в 2014 году, как и во времена административной реформы 2011 года, при урезании чиновничьего аппарата был применен пропорциональный подход, в результате которого каждое ведомство, без исключения, сократило число работающих на 10 процентов. Оправдан ли такой подход, следует рассмотреть на примере внешнеполитического ведомства страны.

Министерство иностранных дел независимой Украины вот уже третье десятилетие играет главную роль в осуществлении внешнеполитической деятельности государства, в обеспечении национальных интересов и безопасности страны, создании благоприятных внешних условий для укрепления независимости, государственного суверенитета, экономической самостоятельности и сохранении территориальной целостности. Переход от командно-административной системы хозяйствования к рыночной экономике, процессы разгосударствления и приватизации, развитие предпринимательства, периодические потуги реформирования государственной системы управления, смены в руководстве страны не повлияли на последовательность и преемственность внешнеполитического курса, ни на йоту не изменили задачи и функции украинского МИДа, чего нельзя сказать о других органах исполнительной власти.

И, тем не менее, в цепи административных реформ, к внешнеполитическому ведомству Украины применяли тот же стандартный подход, что и к другим органам государственного управления. В первую очередь это касается сокращения чиновничьего аппарата, в 2011 году - на 20 и более процентов, в 2014 году еще на 10 процентов.

Обсуждая проблемы урезания аппарата исполнительных органов государственной власти нельзя не сослаться на мнение экс-министра иностранных дел Украины Геннадия Удовенко, который в ходе бесед с автором неоднократно подчеркивал, что при проведении реформ к внешнеполитическому ведомству, ни в коем случае, нельзя проявлять тот же подход, что и к другим органам исполнительной власти, где в условиях рыночной экономики многие функции государственного управления отпали или же подверглись значительному ограничению.  Другими словами – пропорциональное кадровое сокращение во всех, без исключения,  министерствах и ведомствах научно не обосновано, и может нанести значительный вред отдельным звеньям государственного аппарата. Избежать искривления логики административного реформирования можно лишь посредством тщательного анализа работы органов исполнительной власти, четкого определения конкретных функций и задач каждого ведомства. В этом случае, аппараты некоторых структур, особенно тех, что имеют структурные подразделения в областях и районах, действительно стоило бы сократить, и может быть не на 10-20 процентов, а на все 50, а других наоборот увеличить. В первую очередь это касается Министерства иностранных дел Украины. Чтобы не быть голословными проведем анализ кадровых преобразований во внешнеполитическом ведомстве страны за два последних десятилетия и их последствия.

В качестве точки отсчета возьмем 1992 год. Тогда Кабинет Министров Украины определил предельную численность сотрудников центрального аппарата МИДа в количестве 396 единиц. В этот период Украина имела за рубежом 15 заграничных учреждений, приблизительно столько же дипломатических представительств иностранных держав присутствовало в Киеве. Не так часты были визиты главы державы и министра иностранных дел за рубеж, то же можно сказать и о визитах иностранных гостей в нашу страну. Сегодня количество дипломатических и консульских учреждений Украины за рубежом, да и иностранных представительств в Киеве увеличилось почти в 10 раз, количество визитов и международных  контактов на правительственном уровне – в десятки раз. Одновременно наблюдается обвальное возрастание нагрузки на центральный аппарат Министерства, уровень которой нетрудно определить по одному из показателей работы, а именно - количеству сотрудников и документообороту.

 С 1992 по 2011 год численность центрального аппарата МИДа увеличилась в 2,2 раза – до 850 человек, количество входящих – в 13 раз, с 10 тыс. до 130 тыс. документов (увеличение нагрузки на каждого сотрудника почти в 6 раз). В результате проведенных реформ в 2011 г.число сотрудников центрального аппарата, как и в других министерствах и ведомствах, уменьшается на 20 процентов - до 650 человек, а в  2014 еще на 10 процентов – до 600 человек. В той же пропорции возрастает нагрузка на каждого сотрудника внешнеполитического ведомства. Не стоит забывать и о том, что новое Положение о МИД Украины от 09.04.2011 года закрепило за Министерством 97 направлений работы - в 2,5 раза больше, чем в Положении о МИД Украины 1999 года.

Еще раз обратимся к численности персонала центрального аппарата: в 1992 году – 396 человек, и в 2014 году – 600 человек, из них 85, это сотрудники Департамента консульской службы, который имеет отдельную канцелярию и ежегодно обрабатывает до 120 тыс. документов. В результате  простых арифметических действий нельзя не прийти к выводу, что с учетом административных преобразований за 22 года численность аппарата возросла в 1,5 раза, документооборот – в 13-14 раз, не учитывая Департамент консульской службы, а количество направлений работы, даже по сравнению с 1999 годом - в 2,5 раза. Много это, или мало - судите сами. Но даже простой взгляд на ситуацию, говорит о том, что эффективность работы украинского МИДа, равно как и нагрузка на каждого сотрудника достигают запредельных величин, а повышение производительности труда исчисляется, увы, не десятками, а сотнями процентов, чего нельзя сказать о других министерствах и ведомствах Украины.

Сотрудникам дипломатической службы хорошо известно, что начиная с 1991 года и до последнего времени МИД уже независимой Украины ни на один день не выходил из аврального режима работы. Двенадцатичасовый рабочий день при шестидневной рабочей неделе – обычная практика. Даже в дореформенный период, с 1992 по 2010 гг. успешное функционирование МИДа в целом, а также обеспечение главных политических задач нередко достигалось за счет ослабления отдельных структурных подразделений и направлений работы. Реформы 2011-2014 гг. еще более усугубили положение.

Так, например, ограничение под одну «гребенку» с другими министерствами и ведомствами численности заместителей министра в МИДе существенно снизило возможности руководства ведомства в осуществлении эффективного контроля и проведении текущей работы. В отличие от других министерств, в стенах здания на Михайловской площади 1, ежедневно, на уровне министра и его заместителей идет активный переговорный процесс, с послами иностранных держав, представителями международных организаций, органов внешних сношений других стран. И, даже без учета временного фактора, этот процесс требует серьезной подготовки и анализа, значительных трудозатрат.

 В бедных пасынках оказался Департамент консульской службы. Увеличение в этом году штатного количества сотрудников на одну единицу, отнюдь не восполнило пробел, вызванный сокращением 13 сотрудников в 2011 году. На пределе сил и возможностей функционирует управление государственного архива. Превращение договорно-правового департамента, обеспечивающего 15 из 97 (20 процентов) направлений работы министерства, в управление, а также ликвидация Департамента экономического сотрудничества, который доказал свою эффективность  в современной системе управления внешнеэкономической деятельностью страны – еще один серьезный удар по ключевому вектору внешней политики Украины. В результате превращения Управления информационных технологий в отдел – под угрозой информационное обеспечение и безопасность министерства. Сегодня, во внешнеполитическом ведомстве страны крайне ограничены возможности для проведения внутри страны и за рубежом активной контрпропаганды и противодействия российскому агрессору в информационной войне. И это лишь зримые потери внешнеполитического ведомства. На самом деле подводных камней, о которые может споткнуться ослабленный до предела украинский МИД гораздо больше.

Считается, что одним из главных направлений административной реформы должно быть реальное повышение эффективности работы органов исполнительной власти и соответственно повышение производительности труда. Научные школы, занимающиеся вопросами управления и проектирования, всегда давали один и тот же вывод – рост интенсивности и производительности труда, в том числе и в сфере управления,  не может быть беспредельным. Стремление же к безмерному росту интенсивности труда за счет сокращения численности работающих не может не сказаться на эффективности, своевременности и качестве исполнения задач, стоящих перед внешнеполитическим ведомством страны.

Понятно, что масштабные задачи, стоящие перед страной, экономический кризис и политическая борьба внутри страны, а также сложная международная обстановка, сегодня не позволяют дифференцировать подход к сокращению чиновничьего аппарата в органах государственной власти и последовать в этом отношении примеру других стран. Так, например, по сообщению Посольства Греции, в условиях жесточайшего экономического кризиса существенные сокращения персонала претерпели в основном сфера здравоохранения, просвещения и национальной обороны. Правительство Греции пошло на урезание чиновничьего персонала лишь по требованию кредиторов – МВФ, Европейской Комиссии и Европейского Центрального Банка.

Вовлечение Украины в процесс политической и экономической глобализации, курс страны на евроинтеграцию и вступление в ЕС, требуют неизменного повышения роли Министерства иностранных дел Украины в обеспечении последовательности и преемственности внешнеполитического курса страны. Важность задач и функций, стоящих сегодня как перед украинским МИДом, так и перед другими органами государственной власти не может не выдвинуть на первый план необходимость тщательного анализа работы министерств и ведомств, диагностическую оценку объема задач и функций, имеющих конечной целью повышение эффективности работы всего государственного аппарата.

Уверен, что проведенный анализ, оголит недостатки, допущенные в результате проведения административных реформ, устранит искривления и в результате дифференцированного подхода подведет к выводу о необходимости усиления кадрового потенциала украинского МИДа. Подобный шаг в условиях экономического кризиса позволил Польше в кратчайшие сроки интегрироваться в европейские структуры. Очередь за нами.