Старт для формування громад

8 квітня в Україні фактично стартувала адміністративно-територіальна реформа — уряд ухвалив Методику формування спроможних територіальних громад. Саме цей документ відкриває шлях (запускає бюрократичну процедуру) для реалізації положень Закону України «Про добровільне об’єднання територіальних громад». Надалі протягом місяця обласні державні адміністрації мають подати на розгляд обласним радам проекти перспективних планів формування територій громад. Тобто — приблизно до 9 травня. І якщо обласні ради погодяться із запропонованим варіантом, то вже наприкінці травня — початку червня ці документи почнуть надходити до Кабінету Міністрів України для затвердження. Відповідно до вимог Конституції, виборча кампанія до місцевих рад у нас стартує 5 вересня. На думку фахівців Асоціації міст та громад України, — це мінімально можливий термін, щоб бажаючі об’єднатися встигли до її початку.

Навряд чи варто очікувати масовості подібного процесу. Але ж окремі територіальні громади можуть ризикнути — за умови, якщо протягом квітня — травня, тобто до затвердження перспективних планів урядом (в процесі розробки їхніх проектів) вирішать між собою всі принципові питання під час проведення консультацій (формальних та неформальних). Теоретично перші мають виграти — хоча б тому, що майже автоматично «потягнуть» на себе частину бюджетного фінансування (ту, що зараз іде переважно до районного бюджету). А ще держава обіцяє гроші на інфраструктурні проекти (але, на жаль, поки що не на сільські дороги). Начебто і європейські донори згодні матеріально підтримати процес об’єднання, хоча й сумніваються в успіху добровільного етапу в цілому. Хоч як би там було, для тих, хто наважиться, відкриваються принципово нові можливості.

Нагадаю, що йдеться не так про укрупнення як таке, як про формування на базовому рівні спроможних територіальних громад — спроможних виконувати свої функції настільки, наскільки тепер їх виконують райони. Тобто нова громада — це міні-район (в цьому сенсі мовиться про подрібнення діючих районів), що робить непотрібним безпосередню присутність державних адміністрацій на місцях у переважній більшості випадків. Це, як правило, мале та середнє місто (селище, велике село) разом із сільською округою. До речі, дуже нагадує підхід, що склався стихійно за часів Магдебурзького права, — досить подивитися на карту будь-якого побідного міста, щоб зрозуміти: насправді то було поєднання міста і села в одній адміністративно-територіальній самоврядній одиниці. Звісно, спроможній — історично місцеве самоврядування розпочалося саме із спроможності місцевих територіальних громад самим виконувати свої функції, без нав’язливої опіки держави.

Для якоїсь кількості територіальних громад України такий розвиток подій незабаром стане ймовірним, адже держава прагне створити прецеденти для інших. На перешкоді тому — брак ресурсного забезпечення реформи, зокрема — кадрового, та численні страхи, що панують серед жителів нинішніх територіальних громад у сільській місцевості. Чи не найбільший серед них — імовірна ліквідація нинішніх районів і створення на їхній базі в кілька разів більших адміністративно-територіальних одиниць (не менше ніж 150 тис. населення). Подібна перспектива сприймається як нещастя не в останню чергу через пастку термінології, що застосовується, — хто відразу зрозуміє, що за старими та новими громадами, старими та новими районами, тобто за однаковими, звичними сполученнями літер ховається різний зміст? Що новий район — це зовсім не звичний для нас район, а лише кілька функцій, головна серед яких — вторинна медична допомога та контроль діяльності органів місцевого самоврядування? Тобто особливо сенсу боротися за нього немає.

Власне, хтось такі моменти має постійно роз’яснювати. Цей «хтось» — саме той, на кого може спертися реформа, хто її не боїться, розуміє та може пояснити іншим. Поки що (і то — в дуже обмеженій кількості й за умови попередньої роботи) можемо говорити про якусь наявність фахівців на обласному рівні. Але лише вони реформу не витягнуть без взаємодії з районним управлінським рівнем, а останній у змінах бачить хіба що загрози для свого майбутнього. Його треба зацікавити, щоб створити «рушійну силу» реформи.

На думку одного з її авторів, Юрія Ганущака, «зміну статусу місцевих державних адміністрацій з виконавчих органів обласних та районних рад на підконтрольні і, відповідно, створення виконавчих органів цих рад необхідно здійснити лише після закінчення формування громад та районів» (мається на увазі — нових районів). Збереження на деякий час чинних місцевих державних адміністрацій з їхніми нинішніми повноваженнями необхідно, адже саме вони покликані взяти нас себе управління реформою — насамперед, на обласному рівні.

А от ситуація, коли поруч із новою громадою з, фактично, правами району й надалі залишається працювати старий район (точніше, те, що від нього залишилося) з його повільно вмираючою райдержадміністрацією та районною радою, вкрай небажана. У такому разі виникнуть начебто дві паралельні реальності у сфері державного управління. Старий район і надалі опікуватиметься громадами, які не забажали об’єднуватися. Але ж питання — які ресурси для цього залишаться, тим більше, якщо з його складу фактично вийде територіальна громада, сформована навколо районного центру, і що станеться з його кадрами? Тому краще, звісно, реформувати адміністративно-територіальний устрій області в цілому. Але чи знайдуться охочі? Якщо так — добре, якщо ні, то пропоную подумати над іншим варіантом: об’єднання має охоплювати, як правило, всю територію, так би мовити, пілотного району або ж кількох (краще — суміжних) районів. Таким чином, переважна більшість дражливих моментів зніметься під час формування нових управлінських (але тепер вже — самоврядних) структур — зокрема за допомогою нового Закону України «Про державну службу», проект якого передбачає можливість переходу державного службовця в органи місцевого самоврядування «під час делегування повноважень і функцій», без обов’язкового проведення конкурсу «в разі відповідності його професійної компетентності кваліфікаційним вимогам до відповідної посади та за умови вступу на службу вперше за результатами конкурсу».

Зрозуміло, що старі райони природним чином припинять своє існування, а їхні функції майже цілком переберуть на себе нові об’єднані громади. На практиці це означатиме, що у виконкомах громад працюватимуть переважно досвідчені фахівці з необхідним оновленням кадрів, а до обласного центру на наради до облдержадміністрації їздитиме не голова районної адміністрації, а відповідна кількість голів нових територіальних громад. Приблизно — від одного до п’яти, судячи з розрахункових величин. І так триватиме до ухвалення в новій редакції Закону України «Про місцеве самоврядування» та нового нормативно-правового акта, що має замінити Закон України «Про місцеві державні адміністрації». Зрештою, восени сподіваємося на внесення змін до Конституції України в частині питань децентралізації та передачі влади органам місцевого самоврядування, що покликані розв’язати ті принципові питання, які тепер залишаються недоступними для Закону України «Про добровільне об’єднання територіальних громад».

А от зацікавити нинішніх голів територіальних громад буде значно складніше — в переважній більшості випадків за результатами реформи вони зможуть розраховувати на посаду сільського (селищного) старости, але без права юридичної особи (такою буде лише нова громада), що є очевидним зменшенням повноважень. Що сільські голови можуть суттєво впливати на думку земляків — зрозуміло. Але й тут є відмінності. Як засвідчують численні особисті спілкування, керівники багатших сільських територіальних громад та відповідних районів не надто схильні до реформування. Аргумент залізний — у нас і так грошей вистачає (переважно — плата за землю), ми навіть не знаємо, що з ними робити, тож навіщо нам об’єднуватися? І далі щось на кшталт: «Заводи треба будувати, а не цієї реформою займатися!» Втім, про що думають сільські та селищні голови щодо реформи в цілому — тема окремої розмови.

Зараз лише зазначимо, що бідніші громади не такі гонорливі й, у принципі, розуміють, що нинішня ситуація з розподілом бюджетних коштів та відсутністю перспектив для розвитку далі зберігатися не може. Але вони просять показати зрозумілі матеріальні, так би мовити, інфраструктурі аргументи, що дозволять не погіршити якості надання наявних адміністративних послуг. Простіше кажучи — щоб не виникло проблем із оформленням довідок та необхідністю їздити за ними бозна-куди. І це суто організаційне, технічне питання, вирішити яке можна без великих капіталовкладень. А ще краще — дати надію на розвиток тривалий час занедбаних територій.

За умови, що вдасться знайти прийнятні відповіді на подібні практичні запитання, за півтора року ми зможемо говорити про перші історії успіху.

КОМЕНТАР

«ДОБРОВІЛЬНЕ ОБ’ЄДНАННЯ ГРОМАД НЕ СПРАЦЬОВУЄ — ВАРТО ЗРОБИТИ ЙОГО АДМІНІСТРАТИВНО ПРИМУСОВИМ»

Олександр СЕРГІЄНКО, директор аналітико-дослідницького центру «Інститут міста»:

— Ситуація, яка склалася на сьогоднішній день, дещо абсурдна — у нас чисельність сільського населення скоротилася, кількість сіл зменшилася на кілька сот, а сільрад — навпаки збільшилася. У нас є безліч сільрад, у яких бюджет — це зарплата голови, секретаря і прапор над будівлею. Інших грошей на розвиток та втілення програм немає. Тому ми просто приречені на реформу, яка передбачає створення потужних самодостатніх громад із наданням їм повноважень та ресурсів.

Досвід інших країн, в яких відбувалася адмінреформа з укрупненням громад, показує, що добровільне об’єднання не спрацьовує — занадто великий спротив місцевих посадовців — голів сільрад та ін., хто втрачатиме свою посаду. Всі експерти з країн Балтії, Чехії, Словаччини радять не затягувати з цим процесом, а зробити його адміністративно примусовим. Усі карти нових районів і громад вже складено і неодноразово демонстрували. Тому ця реформа — справа державної волі, якщо вона буде проявлена і на державному рівні буде прийнято акт про об’єднання громад, все відбудеться дуже швидко.

У нас вже зроблено перші кроки в цьому напрямку — Бюджетний кодекс виписано так, що об’єднання громад є економічно доцільним. Більші громади одразу збільшують свої надходження, тому це своєрідний механізм заохочення. Об’єднані громади є більш спроможними, ніж дрібні. Зараз також відбуваються постійні консультації та роз’яснення серед акторів цієї «драми» — сільських та селищних голів, яким пояснюють всі переваги реформи. У них забрали податок на доходи фізичних осіб, і щойно вони об’єднаються у велику громаду, їхній бюджет одразу почне зростати. Зараз у перші два місяці практично у всіх областях України зросли доходи за рахунок цієї бюджетної трансформації.

Щодо майбутніх виборів депутатів та нових голів громад, то дійові особи та виконавці залишаться ті самі. Там, де зникнуть сільради, залишиться староста, який представлятиме інтереси даної невеликої спільноти у виконавчому органі чи в місцевій раді. Що ж до депутатів, то люди знають своїх найбільш активних членів громад, яких вони можуть обрати. Проблеми можуть виникнути під час підрахунку кількості депутатів. Але є досить логічні формули щодо визначення кількості представників громади.