Состоится ли децентрализация: Украина на перепутье
В Конституции Украинской Народной Республики, принятой в 1918 году, было отмечено, что, не нарушая своей власти, УНР предоставляет своим землям, волостям и общинам права широкого самоуправления, соблюдая принцип децентрализации. История - это наука, которая учит только тех, кто хочет учиться. Сто лет назад Украинское государство находилось на перепутье, и к сожалению, не смогло справиться с вызовами тех бурных лет.
Символично, что легко можно провести параллели между прошлым и настоящим. Закрепление необратимости децентрализации путем внесения изменений в Конституцию является едва ли не самым большим вызовом перед Верховной Радой в новом 2020 году.
Поданный Президентом в декабре прошлого года проект Закона о внесении изменений в Конституцию (относительно децентрализации власти) получил немалую порцию критики как со стороны местного самоуправления, так и от экспертной среды. Доработанная версия законопроекта, появилась в доступе перед Новым годом, имела целью исправить все указанные проблемы. К сожалению, этого не произошло.
Если коротко, то доработаны только технические детали, по сути - это тот же законопроект. Старые проблемы почти не устранены. Проект изменений во многом противоречит сам себе. Недостатки не убраны, одновременно «зашито» увеличение влияния Президента.
Административно-территориальное устройство
Мы снова получаем анонсированное ранее устройство община-округ-область. В то же время законопроект не дает четкого определения термина «община».
Согласно предложенным изменениям община одновременно является субъектом местного самоуправления и базовой единицей в системе админтерустройства. Также из контекста можно понять, что община, как сейчас определено в действующем законодательстве, - это также и жители определенной территории.
Далее предлагаются механизмы отнесения общин к категориям сел, поселков и городов, но это нелогично, ведь община состоит из нескольких населенных пунктов. Также переименовывать можно будет только целые общины, тогда как возможность изменения названия отдельного населенного пункта - села, поселка или города не предусмотрено.
Остается возможность установления статуса отдельных административно-территориальных единиц исключительно законами. Вместе с отсутствием перечня областей это снова оставляет неопределенность относительно возможного особого статуса для Донбасса.
Имеющаяся норма, согласно которой «территория Украины разделена на общины» - грубое нарушение 132 статьи Конституции, в которой указано, что территориальное устройство Украины основывается на принципах унитарности, единства и целостности государственной территории. Кое-кто видит в этом огромную измену и едва не прямые призывы к сепаратизму.
Органы местного самоуправления
В доработанной версии возвращается срок полномочий местных советов в пять лет, как это существует в данный момент. Позитивом является устранение нормы о сроке полномочий главы окружного и областного совета в один год. Предлагается избирать их на весь срок каденции совета.
Больше всего дискуссий вызывает наличие представительных органов на окружном уровне, ведь средства на их финансирование нужно будет искать именно в общинах. Для обеспечения деятельности окружных советов в их бюджеты будет направлена часть налогов, которые сейчас поступают в бюджеты общин. При предложенном устранении объектов совместной собственности общин как материальной основы местного самоуправления потребность в окружных советах исчезает.
Равное представительство общин в окружных и областных советах - неоднозначная идея. С одной стороны, осуществляется шаг навстречу небольшим по численности общинам, с другой - уменьшается уровень представительства жителей крупных общин.
На примере моего 15 округа, на юго-востоке Винницкой области, значительно легче будет стать депутатом окружного совета от Бабчинецкой общины, которая с населением в 5 тысяч будет почти в десять раз меньше Тульчинской общины, которая будет насчитывать более 45 тысяч жителей, поскольку квота будет выделяться независимо от количества жителей.
Ошибкой является прикрепление исполнительных органов совета общины к органам местного самоуправления. Исполнительные органы советов - органы, которые создаются для осуществления определенных функций и полномочий местного самоуправления. Например, финансовый или земельный отделы, созданные при местном совете, никак не могут быть отдельными органами местного самоуправления.
Префекты
Отдельного внимания заслуживает префект и его работа. Конечно, государство должно осуществлять надзор и иметь систему рычагов и противовесов для контроля над своей территорией. В то же время в доработанной версии законопроекта появились новые нормы, которые вызывают много вопросов.
Определение префектов исполнительной властью - явный признак усиления президентской вертикали. Префекты должны осуществлять надзор за местным самоуправлением, а не быть представителями исполнительной власти.
Опять пропущены любые упоминания об обещанном кадровом резерве. Процедура назначения префектов остается такой же, как и для губернаторов и РГА.
Также закладывается правовая коллизия, когда префект при осуществлении своих полномочий подотчетен и подконтролен одновременно двум разным ветвям власти - Президенту и Кабмину.
Заложена возможность контроля только по отдельным типам решений органов местного самоуправления. Не подлежат рассмотрению префектом вопросы, которые не имеют публичного интереса, например, выделение земельного участка конкретному человеку. Таким образом устраняется надзор за актами индивидуального действия - там, где как раз и есть наибольшие злоупотребления и коррупция.
Остался неполный перечень направлений контроля за актами органов местного самоуправления, который сводится к соответствию Конституции и законам. Таким образом, не будет осуществляться надзор за выполнением других нормативно-правовых актов - указов Президента, постановлений Кабмина, приказов министерств и тому подобное.
Новой редакцией предусматривается, что префект направляет и координирует деятельность территориальных подразделений центральных органов исполнительной власти. Предоставление префекту возможности влиять на ЦОИВ в контексте его полномочий и механизма назначения - это опять признак усиления президентской вертикали.
Выборы и политическая целесообразность
Для местного самоуправления завершение реформы означает прежде всего дату проведения местных выборов. Представленный в законопроекте механизм, по моему мнению, не является совершенным.
Удивление вызывает норма, согласно которой закон об административно-территориальном устройстве, что должен определить границы общин, округов и областей, принимается в течение 60 дней после вступления в силу изменений в Конституции. Законодательный орган в Украине - Верховная Рада, что может как проголосовать, так и не проголосовать. Указанная же формулировка чуть ли не обязывает парламент принимать законы.
Оставили идею проведения первых местных выборов в течение 90 дней после вступления в силу закона об административно-территориальном устройстве. Привязка выборов к принятию отдельного закона не является логичной и явно прописывается под политическую конъюнктуру.
В общем доработанная версия законопроекта является не лучше и не хуже первой версии. Она до сих пор далеко не совершенна. Почти каждая предложенная новая статья вызывает шквал дискуссий и обсуждений. Представители местного самоуправления призывают не поддерживать указанные изменения, одни эксперты беспощадно критикуют предложенную версию, другие пытаются найти объяснение всем противоречиям.
По моему мнению, завершить децентрализацию можно и без изменений в Конституцию, достаточно последовательного принятия качественно подготовленных законов. К тому же под большим вопросом, найдется ли 300 депутатов, готовых отдать свои голоса в поддержку такой противоречивой идеи.
Ясно лишь одно - будущее десятилетие будет чрезвычайно важным и решающим для судьбы Украины.
В 2020 году, через сто лет после бурных событий начала ХХ века, страна вновь оказалась на перепутье и только время покажет, сможет ли нынешняя власть завершить децентрализацию и обеспечить новые правила для местного самоуправления, или мы снова столкнемся с проблемой половинчатых решений, которые сопровождают государство в течение всего периода независимости и не дают провести такие жизненно необходимые нам реформы.
Перед Украиной два пути - мы или меняемся и становимся одной из развитых стран Центральной Европы, или своим бездействием с каждым годом постепенно будем отрицать сам факт нашей государственности, чему точно будут рады наши северо-восточные соседи.
Лариса Билозир,
народный депутат Украины,
глава подкомитета по вопросам административных услуг и административных процедур Комитета Верховной Рады Украины по вопросам организации государственной власти, местного самоуправления, регионального развития и градостроительства
