Офіційна безкоштовність означає тіньове фінансування

ОСВІТА ЯК ФАКТОР ЗАГОСТРЕННЯ СОЦІАЛЬНОЇ НЕРІВНОСТІ

Незадовільний стан освіти в Україні, як традиційно вважають експерти, пов’язаний насамперед з недостатнім фінансуванням та неефективним використанням ресурсів освіти. Фінансування середньої освіти в Україні здійснюється за рахунок коштів, які виділяються із державного бюджету відповідно до нормативів нарахування на одного учня. Існує дисбаланс між обсягом завдань, які висуваються державою перед освітою, та обсягами фінансового забезпечення цих завдань. З одного боку — тенденція до зростання обсягів навчального матеріалу і тривалості освітньої діяльності, а з іншого — скорочення надходжень на освіту з державного бюджету. В даний момент коштів, які виділяються державою для надання освітніх послуг, не вистачає на покриття базових статей витрат. Дефіцит бюджетних коштів, які виділяються кожен рік на середню загальну освіту в містах України останні три роки становить у різних регіонах від 10 до 20%. Такий стан речей є не тільки несправедливим по відношенню до місцевих органів влади, які не мають достатньо ресурсів, аби виконувати делеговані їм функції. Він є також аморальним по відношенню до населення, якому обіцяють освітні послуги, але обсяг цих послуг, а також розмір доплати, необхідної для того, щоб дитина могла отримати належну освіту, зі споживачами заздалегідь не обговорюється.

У складну ситуацію поставлені й освітяни, які не можуть сподіватися на нормальні умови праці й належну винагороду за свою діяльність. Усі розуміють, що оскільки грошей не вистачає навіть найнеобхідніше, школи і вчителі мають право йти на різні хитрощі. Незалежні дослiдження, свідчать, що батьки в Україні платять за «репетиторство» — 40 — 50 млн. грн., «на допомогу школам» та інші потреби — 350 — 400 млн. грн. щороку. За таких обставин у наданні послуг з освіти відбувається прихована диференціація — як у межах одного закладу, так і між навчальними закладами — за майновим станом споживачів освіти. З’являються престижні школи, поліпшені умови навчання в яких формуються коштом батьків. Добір батьків з вищими доход ами у такі школи здійснюється через особливу систему тестування дітей: для успішної здачі тестових завдань батькам слід оплатити підготовчі заняття, або внести «добровільну пожертву» у фонд школи. Оскільки бідні родини мають менше або зовсім не мають можливості доплачувати за навчання своїх дітей, менші доходи означають зменшення можливостей якісного навчання дітей бідних родин. Якщо існують фонди доплати вчителям, то, відповідно до цього, існує різниця між якістю надання освіти. Негативним є не різниця в розмірах заробітної плати вчителів різної кваліфікації, а непрозорість критеріїв такої нерівності для споживачів. При подальшій диференціації платоспроможності батьків збільшуватиметься кількість дітей із малозабезпечених родин, батьки яких не можуть сподіватися на надання своїм дітям якісної освіти не через відсутність у дітей здібностей, а у першу чергу через неспроможність батьків доплачувати за освіту. Таким чином, державна освіта загострюватиме, посилюватиме і без того зростаючу соціальну нерівність.

«ДІТИ З ПАСОВИСЬКА»

Спроби вийти з ситуації за рахунок роботи з дефіцитним бюджетом можуть бути двох типів. Перше, це намагання пристосуватися до обмежених можливостей шляхом скорочення видатків, збільшення класів, зменшення кількості вчителів. Друге — це спроби використовувати статтю «видатки на енергію та енергоносії» для витрат по інших статтях. За рахунок цієї статті школи збільшували свої загальні видатки, тому що розмір витрат по інших статтях не можна було міняти. Внаслідок цього держава змушена виділяти субвенції місту для покриття боргів в оплаті енергії та енергоносіїв, накопичених освітніми закладами.

Як свідчать незалежні дослідження, кредитна заборгованість навчальних закладів з платежів за спожиті комунальні послуги і енергоносії у 1998 році зросла на 12% внаслідок негрошових операцій. В результаті вибіркового аналізу було встановлено, що в 62-х закладах освіти при проведенні взаємозаліків були допущені серйозні фінансові порушення, причому загальний обсяг таких операцій «не за правилами» сягав понад 30 млн. грн.

У адміністрацій районів і шкіл не так багато можливостей, щоб значно покращити ситуацію за рахунок більш раціональної організації навчального процесу. В умовах дефіциту ресурсів адміністрації важко звільняти вчителів, пояснюючи це необхідністю приведення у відповідність співвідношення кількості учнів на одного вчителя і зменшення програмних годин. При дефіцитному бюджеті першим, хто страждає, є вчитель, а аргументи щодо якості і ефективності навчання здаються теорією, відходять на другий план.

Після деяких постанов Кабінету Міністрів і та інструкцій Міністерства фінансів у 2000 році негрошові операції в освіті стають практично неможливими. Використання статті на енергоносії обмежується лімітами, що встановлені для шкіл місцевою владою і контролюються органами управління освітою. Фактично, цей шлях отримання додаткових надходжень школами зникає, як і зникають пов’язані з ним ризики і загрози порушень законності і зловживань, зниження бюджетної дисципліни і викривлення реальних показників виконання бюджету.

Оскільки наперед усім учасникам освітнього процесу (крім більшості батьків і самих учнів) відомо, що заявлені, декларовані обсяги фінансування не виконуються, відповідальність за фінансове забезпечення освіти залишається розмитою, не визначеною. Адміністратори на місцях сподіваються на свої особисті стосунки з керівництвом і намагаються добитися особливих умов фінансування для свого закладу або району. При цьому не тільки знижується фінансова дисципліна і зникають стимули для заощадження на всіх рівнях — міста, району, школи. Також широко використовується роздування дефіциту для більш «обґрунтованої» позиції на переговорах на всіх рівнях управління для хоча б часткового покриття цього дефіциту. Така практика в умовах непрозорості бюджетного процесу виявляється достатньо поширеною, особливо, якщо врахувати, що радянський стиль управління базувався саме на такому способі взаємодії з керівництвом.

Щоосені управління освітою звертається до міста за додатковими фінансовими ресурсами з метою покриття дефіциту, закладеного на етапі формування бюджету. Місто переадресовує це прохання до області. Область, у свою чергу, клопоче перед Кабінетом Міністрів. Уряд зазвичай знаходить кошти, оскільки альтернативні заходи у вигляді невиплати заробітної плати вчителям або ж масового відключення освітніх закладів від джерел постачання енергії є економічно шкідливими і політично недоцільними.

«Переговорний процес», в якому роздутий дефіцит є основою для надання переваги окремим школам, або районам, створює умови для нерівності. Зростає несправедливість у розподілі ресурсів, яка тільки поглиблює існуючу практику закритих переговорів і роздування дефіциту бюджету.

Через розгалужену мережу навчальних закладів вплив фінансового стану освіти на кожну родину, кожного члена суспільства стає надзвичайно сильним. Якщо зберегти залежність освіти від центру, то навіть за умов відсутності належного фінансування — а може, і завдяки цьому — вона виступає «привідним ременем» у використанні так званого «адміністративного ресурсу» в процесі боротьби за владу в пострадянських умовах недосконалості демократичних інституцій. Так, наприклад, ручний спосіб розподілу ресурсів дозволяє використовувати освіту в період проведення виборчих кампаній для маніпуляції процесом волевиявлення громадян і директивно, зверху (по лінії освітня адміністрація – вчителі – батьки) — впливати на результати виборів.

В умовах існуючої системи консолідованого державного бюджету органи місцевого самоврядування в Україні контролюють 6 — 10% надходжень до свого бюджету, тому можливості міст та районів компенсувати дефіцит державного фінансування за рахунок власних коштів є обмеженими. Як свідчать незалежні дослідження, місцеві бюджети великих міст «доплачують» за освіту, покриваючи від 8 до17 % її поточних витрат. Єдиних правил щодо частки місцевих бюджетів, які міста або райони зобов’язані виділяти на освіту з власних доходів, не існує. Це означає, що міста, які прагнуть компенсувати брак уваги до освіти з боку держави, змушені урізати свої комунальні послуги та згортати інвестиційні програми. Крім того, далеко не всі місцеві громади знаходяться в таких фінансово-економічних умовах, які дозволяють їм надавати фінансову допомогу освіті. В сільських районах часто немає такої можливості з огляду на надзвичайно низьку фінансову спроможність цих суб’єктів самоврядування. А відтак, найбільш дискримінованою в плані фінансування залишається сільська школа і дошкільні заклади.

Реґiони, якi переживають бiльші фiнансові обмеження, схильнi переносити на родини бiльше витрат за освіту, нiж тi, що не так обмеженi фiнансово. В сільській місцевості потреба в доплаті батьків більша. Але у той же час спроможність батьків платити за освіту своїх дітей менша, ніж у місті, де дитячі садки краще забезпечені. В результаті значна кількість малозабезпечених родин у сільських районах не можуть вносити плати, їхні діти залишаються вдома. Як свідчать експерти, діти бідних батьків, що не відвідували дошкільні навчальні заклади, гірше адаптуються до навчання у школі, мають менше шансів отримати якісну освіту у майбутньому. Освітяни називають «дитиною з пасовиська» першокласників, які жили з бабусею в селі, коли інші діти готувалися до школи.

ДОПОМОГА БІЗНЕСУ ШКОЛІ — НЕВИГІДНІ УМОВИ ДЛЯ ОБОХ СТОРІН

Допомога бізнесу має дві форми. Перша — це участь як постачальника для державних потреб на вигідних для себе і для школи умовах. І друге — це одноразові пожертви, внески, які мають характер доброчинності. Відомі випадки, коли постачання продуктами харчування інтернатів для дітей з особливими потребами майже повністю беруть на себе громадські організації, які отримують від цього — або сподіваються отримати — переваги, або більш вигідні умови для своєї діяльності. Аналогічні способи співпраці між школами і приватними організаціями третього сектору, що можуть виступати постачальниками для освітніх закладів, має поширену на Заході практику. Але в умовах браку державних коштів така участь бізнесу як постачальника для потреб держави має дещо інше забарвлення і свою специфіку.

Серед проблем, які заважають ефективно взаємодіяти в Україні бізнесу зі школами, представники підприємницьких та фінансових структур зазначають насамперед — відсутність фінансової самостійності шкіл, неефективність управління шкільними фінансами, правову неврегульованість питань взаємодії шкіл з жертводавцями, відсутність об’єктивних критеріїв оцінювання успішності роботи закладів освіти, низький рівень поінформованості бізнесу і громадськості про стан справ у школах, низький вплив батьків і громади на якість викладання в школах.

Але у той же час подолання цих проблем нічого не вирішує, якщо реальних «живих» грошей у бюджеті для вибору постачальника і створення конкурентного середовища немає. В Україні оподаткування організацій, діяльність яких не спрямована на отримання прибутку, мало чим відрізняється від оподаткування звичайних приватних підприємств. Громадським організаціям чи благодійним фондам важко вступати у контрактні відносини з навчальними закладами, оскільки вони не можуть наймати працівників для виконання професійних завдань. Якщо з боку бізнесмена здійснюється благодійна пожертва у розрахунку на моральне визнання цього вчинку суспільством, він має бути переконаний у правильному використанні своїх внесків. Інакше у разі виявлених пізніше зловживань доброчинець не тільки не отримає очікуваного морального визнання свого вчинку з боку суспільства, а навпаки, він може стати в очах громадян співучасником злочину, що негативно позначиться на бізнесі доброчинця.

Отже, у разі спроб легалізувати «допомогу» навчальним закладам і школам з боку недержавних організацій, обидві сторони опиняються у невигідних умовах.

Ефективних засобів, які б дозволили будувати стратегію виходу із ситуації, що склалася, не мають ні місцеві управління освітою, ні управління державними фінансами. Представники місцевого бізнесу, громадськості та батьки не залучені до контролю за використанням державних фінансів, призначених на утримання шкіл та забезпечення навчального процесу. Так, наприклад, шкільні адміністрації часто збирають кошти від батьків на додаткові послуги, пов’язані з варіативним компонентом, що входить до державного стандарту. Але батьки, як правило, не залучаються до обговорення альтернативних можливостей надання цих послуг, вони не поінформовані щодо кваліфікації вчителів, експертних оцінок якості програм і обґрунтування вартості послуг. Державні органи управління освітою мало приділяють уваги тому, щоб незалежні експерти і громадськість оцінювали діяльність школи. В результаті відсутності публічного контролю падає якість освіти, програють наші діти, всі платники податків, суспільство в цілому.

МЕХАНІЗМ ПУБЛІЧНОГО КОНТРОЛЮ

Шляхом до більш ефективного управління фінансами школи та посилення публічного контролю за діяльністю освітніх установ є формування легітимних органів публічного контролю за станом справ в освіті з числа представників місцевої громади. Правовою основою для цього кроку є Закон України«Про місцеве самоврядування в Україні». Зокрема, стаття 26 цього закону дозволяє, щоб міська або селищна рада прийняла рішення про наділення шкільних рад, як органів самоорганізації населення, окремими власними повноваженнями в частині публічного контролю за станом справ в освіті, а також про передачу коштів, матеріально-технічних та інших ресурсів, необхідних для забезпечення господарського життя шкіл. В ході організації роботи шкільних рад мають бути розроблені нові механізми публічного контролю і звітності, які стануть органічною складовою оновленого бюджетного процесу в дошкільній і загальній середній освіті. Механізми публічного контролю і звітності в ділянці фінансування шкільної освіти дозволить всім зацікавленим учасникам освітнього процесу брати активну участь у плануванні розвитку освіти на місцевому рівні, а також робити оцінку ефективності використання державних фінансів та якості освітніх послуг.