Официальная бесплатность означает теневое финансирование

ОБРАЗОВАНИЕ КАК ФАКТОР ОБОСТРЕНИЯ СОЦИАЛЬНОГО НЕРАВЕНСТВА

Неудовлетворительное состояние образования в Украине, как традиционно считают эксперты, связано прежде всего с недостаточным финансированием и неэффективным использованием ресурсов образования. Финансирование среднего образования в Украине осуществляется за счет средств, выделяющихся из государственного бюджета в соответствии с нормативами начисления на одного ученика. Существует дисбаланс между объемом задач, которые выдвигаются государством перед образованием, и объемами финансового обеспечения этих задач. С одной стороны — тенденция к возрастанию объемов учебного материала и продолжительности образовательной деятельности, а с другой — сокращение поступлений на образование из государственного бюджета. В данный момент средств, выделяющихся государством для предоставления образовательных услуг, не хватает на покрытие базовых статей затрат. Дефицит бюджетных средств, выделяемых каждый год на среднее общее образование в городах Украины, последние три года составляет в разных регионах от 10 до 20%. Такое положение вещей не только несправедливо по отношению к местным органам власти, не имеющим достаточных ресурсов для выполнения делегированных им функций. Оно также аморально по отношению к населению, которому обещают образовательные услуги, но объем этих услуг, а также размер доплаты, необходимой для того, чтобы ребенок мог получить надлежащее образование, с потребителями заранее не обсуждается.

В сложную ситуацию поставлены и работники образования, которые не могут надеяться на нормальные условия работы и надлежащее вознаграждение за свою деятельность. Все понимают, что поскольку денег не хватает даже на самое необходимое, школы и учителя имеют право идти на разные ухищрения. Независимые исследования свидетельствуют, что родители в Украине платят за «репетиторство» — 40 — 50 млн. грн., «на помощь школам» и прочие потребности — 350 — 400 млн. грн. каждый год. При таком положении дел в предоставлении услуг по образованию происходит скрытая дифференциация — как в границах одного учреждения, так и между учебными заведениями — по имущественному положению потребителей образования. Появляются престижные школы, улучшенные условия обучения в которых формируются за средства родителей. Отбор родителей с высокими доходами в такие школы осуществляется через особую систему тестирования детей: для успешной сдачи тестовых задач родителям следует оплатить подготовительные занятия или внести «добровольное пожертвование» в фонд школы. Поскольку бедные семьи имеют меньшую возможность (или совсем не имеют) доплачивать за обучение своих детей, меньшие доходы означают уменьшение возможностей относительно качественного обучения детей бедных семей. Если существуют фонды доплаты учителям, то, соответственно, существует разница между качеством образования. Негативна не разница в размерах заработной платы учителей разной квалификации, а непрозрачность критериев такого неравенства для потребителей. При дальнейшей дифференциации платежеспособности родителей будет увеличиваться количество детей из малообеспеченных семей, родители которых не могут надеяться на предоставление своим детям качественного образования не из-за отсутствия у детей способностей, а в первую очередь из-за невозможности доплачивать за образование. Таким образом, государственное образование будет обострять и усиливать и без того возрастающее социальное неравенство.

«ДЕТИ С ПАСТБИЩА»

Попытки выйти из ситуации за счет работы с дефицитным бюджетом могут быть двух типов. Первое — это попытки приспособиться к ограниченным возможностям путем сокращения расходов, увеличение классов, уменьшение количества учителей. Второе — это попытки использовать статью «расходы на энергию и энергоносители» для затрат по другим статьям. За счет этой статьи школы увеличивали свои общие расходы, так как размер затрат по другим статьям нельзя было менять. Вследствие этого государство вынуждено выделять субвенции городу для покрытия долгов по оплате энергии и энергоносителей, накопленных образовательными учреждениями.

По результатам независимых исследований, кредитная задолженность учебных заведений по платежам за потребленные коммунальные услуги и энергоносители в 1998 году выросла на 12% вследствие неденежных операций. В результате выборочного анализа было установлено, что в 62-х учебных заведениях при проведении взаимозачетов были допущены серьезные финансовые нарушения, причем общий объем таких операций «не по правилам» достигал свыше 30 млн. грн.

У администраций районов и школ не так много возможностей, чтобы значительно улучшить ситуацию за счет более рациональной организации учебного процесса. В условиях дефицита ресурсов администрации трудно увольнять учителей, объясняя это необходимостью приведения в соответствие соотношения количества учеников на одного учителя и уменьшения программных часов. При дефицитном бюджете первый, кто страдает, учитель, а аргументы по поводу качества и эффективности обучения кажутся теорией, отходят на второй план.

После некоторых постановлений Кабинета Министров и инструкций Министерства финансов в 2000 году неденежные операции в образовании становятся практически невозможными. Использование статьи на энергоносители ограничивается лимитами, установленными для школ местной властью и контролируемыми органами управления образованием. Фактически этот путь получения дополнительных поступлений школами исчезает, как исчезают и связанные с ним риски и угрозы нарушений законности и злоупотреблений, снижение бюджетной дисциплины и искажение реальных показателей выполнения бюджета.

Поскольку заведомо всем участникам образовательного процесса (кроме большинства родителей и самих учеников) известно, что заявленные, декларированные объемы финансирования не выполняются, ответственность за финансовое обеспечение образования остается размытой, неопределенной. Администраторы на местах надеются на свои личные отношения с руководством и стараются добиться особых условий финансирования для своего учреждения или района. При этом не только снижается финансовая дисциплина и исчезают стимулы для экономии на всех уровнях — города, района, школы. Также широко используется раздувание дефицита для более «обоснованной» позиции на переговорах на всех уровнях управления для хотя бы частичного покрытия этого дефицита. Такая практика в условиях непрозрачности бюджетного процесса оказывается достаточно распространенной, особенно, если учесть, что советский стиль управления базировался именно на таком способе взаимодействия с руководством.

Каждую осень управление образования обращается к городу за дополнительными финансовыми ресурсами с целью покрытия дефицита, заложенного на этапе формирования бюджета. Город переадресовывает эту просьбу к области. Область, в свою очередь, хлопочет перед Кабинетом Министров. Правительство обычно находит средства, поскольку альтернативные мероприятия в виде невыплаты заработной платы учителям или же массового отключения образовательных учреждений от источников снабжения энергией экономически вредны и политически нецелесообразны.

«Переговорный процесс», в котором раздутый дефицит служит основой для предоставления преимущества отдельным школам или районам, создает условия для неравенства. Возрастает несправедливость в распределении ресурсов, только углубляющая существующую практику закрытых переговоров и раздувания дефицита бюджета.

Через разветвленную сеть учебных заведений влияние финансового состояния образования на каждую семью, каждого члена общества становится чрезвычайно сильным. Если сохранить зависимость образования от центра, то даже при условиях отсутствия надлежащего финансирования — а может, и благодаря этому — она выступает «приводным ремнем» в использовании так называемого «административного ресурса» в процессе борьбы за власть в постсоветских условиях несовершенства демократических учреждений. Так, например, ручной способ распределения ресурсов разрешает использовать образование в период проведения избирательных кампаний для манипуляции процессом волеизъявления граждан и директивно, сверху (по линии образовательная администрация – учителя – родители) — влиять на результаты выборов.

В условиях существующей системы консолидированного государственного бюджета органы местного самоуправления в Украине контролируют 6 — 10% поступлений в свой бюджет, поэтому возможности городов и районов компенсировать дефицит государственного финансирования за счет собственных средств ограничены. По результатам независимых исследований, местные бюджеты больших городов «доплачивают» за образование, покрывая от 8 до 17 % его текущих затрат. Единых правил касательно части местных бюджетов, которую города или районы обязаны выделять на образование из собственных доходов, не существует. Это означает, что города, стремящиеся компенсировать недостаточное внимание к образованию со стороны государства, вынуждены урезать свои коммунальные услуги и свертывать инвестиционные программы. Кроме того, далеко не все местные общины находятся в таких финансово-экономических условиях, которые позволяют им оказывать финансовую помощь образованию. В сельских районах зачастую такой возможности нет, учитывая чрезвычайно низкие финансовые возможности этих субъектов самоуправления. А стало быть, наиболее дискриминированной в плане финансирования остается сельская школа и дошкольные учреждения.

Регионы, переживающие большие финансовые ограничения, склонны переносить на семьи больше затрат на образование, чем не так ограниченные финансово. В сельской местности потребность в доплате родителей большая. Но в то же время возможность родителей платить за образование своих детей меньшая, чем в городе, где детские садики лучше обеспечены. В результате значительное количество малообеспеченных семей в сельских районах не могут вносить плату, их дети остаются дома. Как свидетельствуют эксперты, дети бедных родителей, не посещавшие дошкольные учебные заведения, хуже адаптируются к обучению в школе, имеют меньше шансов получить качественное образование в будущем. Просвещенцы называют «ребенком с пастбища» первоклассников, живших с бабушкой в селе, когда другие дети готовились к школе.

ПОМОЩЬ БИЗНЕСА ШКОЛЕ — НЕВЫГОДНЫЕ УСЛОВИЯ ДЛЯ ДВУХ СТОРОН

Помощь бизнеса имеет две формы. Первая — это участие в качестве поставщика для государственных потребностей на выгодных для себя и для школы условиях. И второе — это одноразовые пожертвования, взносы, имеющие характер благотворительности. Известны случаи, когда снабжение продуктами питания интернатов для детей с особыми потребностями почти полностью берут на себя общественные организации, получающие от этого — или надеющиеся получить — преимущества или более выгодные условия для своей деятельности. Аналогичные способы сотрудничества между школами и частными организациями третьего сектора, которые могут выступать поставщиками для образовательных учреждений, достаточно распространены на Западе. Но в условиях нехватки государственных средств подобное участие бизнеса в качестве поставщика для потребностей государства имеет несколько другую окраску и свою специфику.

Среди проблем, мешающих бизнесу эффективно взаимодействовать с школами в Украине, представители предпринимательских и финансовых структур отмечают прежде всего отсутствие финансовой самостоятельности школ, неэффективность управления школьными финансами, правовую неурегулированность вопросов взаимодействия школ со спонсорами, отсутствие объективных критериев оценивания успешности работы учебных заведений, низкий уровень осведомленности бизнеса и общественности о состоянии дел в школах, низкое влияние родителей и общественности на качество преподавания в школах.

Но в то же время преодоление этих проблем ничего не решает, если реальных «живых» денег в бюджете для выбора поставщика и создания конкурентной среды нет. В Украине налогообложение организаций, деятельность которых не направлена на получение прибыли, мало чем отличается от налогообложения обычных частных предприятий. Общественным организациям или благотворительным фондам трудно вступать в контрактные отношения с учебными заведениями, поскольку они не могут нанимать работников для выполнения профессиональных задач. Если со стороны бизнесмена осуществляется благотворительное пожертвование в расчете на моральное признание этого поступка обществом, он должен быть убежден в правильном использовании своих взносов. Иначе в случае выявленных позднее злоупотреблений, благотворитель не только не получит ожидаемого морального признания своего поступка со стороны общества, а наоборот, он может стать в глазах граждан соучастником преступления, которое отрицательно скажется на бизнесе благотворителя.

Итак, в случае попыток легализировать «помощь» учебным заведениям и школам со стороны негосударственных организаций обе стороны оказываются в невыгодных условиях.

Эффективных средств, которые бы позволили строить стратегию выхода из сложившейся ситуации, нет ни у местных управлений образования, ни у управлений государственных финансов. Представители местного бизнеса, общественности и родители не привлечены к контролю за использованием государственных финансов, предназначенных на содержание школ и обеспечение учебного процесса. Так, например, школьные администрации часто собирают средства от родителей на дополнительные услуги, связанные с вариативным компонентом, входящим в государственный стандарт. Но родители, как правило, не привлекаются к обсуждению альтернативных возможностей предоставления этих услуг, они не проинформированы относительно квалификации учителей, экспертных оценок качества программ и обоснования стоимости услуг. Государственные органы управления образованием мало уделяют внимания тому, чтобы независимые эксперты и общественность оценивали деятельность школы. В результате отсутствия публичного контроля падает качество образования, проигрывают наши дети, все налогоплательщики, общество в целом.

МЕХАНИЗМ ПУБЛИЧНОГО КОНТРОЛЯ

Путь к более эффективному управлению финансами школы и усилению публичного контроля за деятельностью образовательных учреждений — формирование легитимных органов публичного контроля за состоянием дел в образовании из числа представителей местной общины. Правовой основой для этого шага является Закон Украины «О местном самоуправлении в Украине». В частности, статья 26 этого закона разрешает городскому или поселковому совету принимать решения о наделении школьных советов, как органов самоорганизации населения, отдельными собственными полномочиями в части публичного контроля за состоянием дел в образовании, а также о передаче средств, материально-технических и других ресурсов, необходимых для обеспечения хозяйственной жизни школ. В ходе организации работы школьных советов должны быть разработаны новые механизмы публичного контроля и отчетности, которые станут органической составляющей обновленного бюджетного процесса в дошкольном и общем среднем образовании. Механизмы публичного контроля и отчетности в части финансирования школьного образования позволит всем заинтересованным участникам образовательного процесса активно участвовать в планировании развития образования на местном уровне, а также производить оценку эффективности использования государственных финансов и качества образовательных услуг.