Майбутня Європа

Коли у грудні 2012 року керівники трьох головних інститутів Євросоюзу — Європейської комісії, Ради ЄС і Європейського парламенту — отримали Нобелівську премію миру, це зайвий раз нагадало про туманність мандата і відсутність інституційної ясності, які лежать в основі нинішніх проблем цієї організації. Поки діяльність цих інститутів не стане легітимною в очах європейців і поки цей блок не перетвориться на справжній федеральний союз з єдиною фіскальною і економічною політикою на додаток до єдиної валюти, Європа боятиметься за своє майбутнє і продовжуватиме шукати свою соціальну модель, намагаючись встояти під шквальним вітром усе більш конкурентноздатної світової економіки.

Першим кроком уперед повинна стати спроба виробити стратегію економічного зростання, яка дозволить вибратися з боргової пастки і підготувати ґрунт для реформ, здатних знову зробити Європу конкурентноздатною. Якось колишній канцлер Німеччини Герхард Шредер сказав, що «структурні реформи працюватимуть лише у поєднанні з траєкторією зростання». Потім, як підкріплення реформам, союзу потрібно буде виробити чітку схему досягнення легітимності сильного загальноєвропейського уряду, такого, що нагадував би сучасну швейцарську федерацію. Це спричинить створення певного виконавчого органу, який звітуватиме безпосередньо перед європейськими громадянами (він повинен стати наступником нинішньої Європейської комісії), закріплення парламенту як нижньої законодавчої палати і перетворення Ради ЄС (куди входять голови держав — членів Євросоюзу) у верхню законодавчу палату. При цьому Франції доведеться поступитися в питанні свого суверенітету більше, ніж до цього часу дозволяла її зона комфорту, а Німеччині доведеться змиритися з тим, що задля своїх власних інтересів вона повинна узяти на себе тягар відповідальності за розв’язання проблеми дисбалансу рахунків поточних операцій усередині єврозони.

Ключем до створення федеральної Європи з легітимними керівними інститутами є дотримання принципу, який вже відомий європейцям як «субсидіарність», згідно з яким верхні ешелони влади беруть на себе тільки ті функції, які не можу бути виконані на нижчому рівні. Рада з питань майбутнього Європи при Інституті Берггрюена спробувала з’ясувати ці питання, зібравши невелику групу найвидатніших і найдосвідченіших політичних діячів Європи, які під час дискусій повинні були розробити моделі інститутів управління федеральною Європою, а потім і траєкторію руху до її формування.

СОЮЗ — І НЕГАЙНО

В історії вже було декілька чудових прикладів успішних політичних федерацій. У 1780-х роках, в період формування федерації, США були жменькою слабо населених штатів із загальною культурою і мовою, тому вони навряд чи можуть дати Європі якийсь суттєвий урок з цього питання. Досвід Швейцарії, навпаки, може виявитися досить цінним, і головною його особливістю є повільне дозрівання. «Федерації потрібен час, — стверджує колишній швейцарський дипломат Якоб Келленбергер. — Людям, які жили в швейцарських кантонах, знадобилися століття, аби взнати один одного, потім був тривалий період конфедерації, після якого 1848 року сформувалася повноцінна федерація. Цей перехід став можливим лише після того, як люди пережили період серйозних зіткнень між лібералами і консерваторами, протестантами і католиками». На його думку, швейцарська федерація виявилася життєздатною, бо центр завжди з повагою ставився до автономії кантонів (які ніколи не хотіли відмовлятися від самоврядування) і прагнув не зловживати своєю владою. Більше того, ті повноваження, які в Конституції Швейцарії не були відзначені як повноваження федерального уряду, залишилися в руках влади кантонів. Залишивши за плечима вже декілька десятиліть поступової інтеграції і дивлячись уперед на зовнішній світ, що набирає швидкість, Європа повинна завершити свій перехід до повноцінного політичного союзу найближчими роками або десятиліттями, але не століттями, і цей перехід має бути здійснений багато в чому відповідно до моделі, запропонованої Швейцарією.

Коли економіста Мільтона Фрідмана одного дня запитали, як він може прокоментувати те, що скандинавські країни процвітають попри високі податкові ставки, він відповів, що це обумовлено їхньою ідентичністю і однорідністю культури, що дало змогу їм дійти консенсусу. На його думку, вільні ринки мали велике значення саме тому, що вони дали змогу співпрацювати людям із загальною ідентичністю, навіть якщо вони один одного недолюблювали. Поки подібний процес інтеграції тривав у Європі досить благополучно, проте, аби не втратити досягнень і зв’язків, інститути повинні йти тим же шляхом, який вже пройшли ринки. Ці інститути повинні забезпечувати людей суспільними благами, в яких зацікавлені всі без винятку, й уникати небажаного втручання в автономне життя окремих держав, що входять до складу союзу. Інакше кажучи, подібно до Швейцарії, Європа потребує сильного уряду з обмеженими повноваженнями, який максимально поважає різноманітність інтересів окремих держав. Неважко здогадатися, що головне тут — збалансувати пріоритети.

Сфера, якій сьогодні, безперечно, потрібне централізоване регулювання і керівна участь інститутів, — це фінанси. Як одного дня сказав колишній прем’єр-міністр Іспанії Феліпе Гонсалес, «це безглуздість з боку держав-членів єврозони — намагатися зберегти правила, що суперечать один одному, в умовах загального інтегрованого простору, де вільно діють фінансові інститути. Відсутність єдиних норм лише посіє насіння наступної фінансової кризи і перешкодить Європі розвиватися в подальші десятиліття, коли вона зіткнеться з новими проблемами конкуренції в умовах глобальної економіки». Європейські держави також повинні прийти до згоди щодо загальних вимог до зовнішніх платіжних балансів і мінімальних ставок оподаткування для того, аби фінансувати загальноєвропейський бюджет. Подібні заходи допоможуть прискорити проведення в окремих державах корінних структурних реформ, що стосуються, зокрема, гнучкості ринків робочої сили, здатної підвищити конкурентоспроможність.

Деякі експерти стверджують, що вирівнювання європейських держав за такими показниками, як рівень заробітної плати, суспільний договір і податкові ставки, повинне стати завданням Європейської комісії, в якій представлено 27 держав, а не предметом міждержавних угод, у підготовці яких домінуючу роль беруть на себе Франція і Німеччина. У цьому є певний сенс, але для того, аби комісія змогла узяти на себе цю функцію, їй потрібно істотно підвищити міру своєї легітимності у свідомості європейців. Це означає, що президента комісії матимуть обирати безпосередньо громадяни європейських країн. Тим часом, у парламенту і Ради ЄС мають бути повноваження для здійснення законодавчої ініціативи (зараз такими повноваженнями наділена лише Європейська комісія). Більше того, є сенс розподілити місця в європейському парламенті так, щоб це відображало фактичну чисельність населення країн — членів Євросоюзу, а також створити посаду комісара з заощаджень, який повинен буде стежити за тим, аби члени Євросоюзу виконували свої фінансові й бюджетні зобов’язання.

Колишній міністр закордонних справ Німеччини Йошка Фішер запропонував підвищити нинішній рівень легітимності національної держави, аби виробити ефективнішу загальноєвропейську бюджетну політику. «Бо не може бути фіскального союзу за відсутності загальної бюджетної політики, — заявив він. — Нічого не можна вирішувати без участі національних парламентів. Це означає, що потрібно сформувати «європейську палату», об’єднуючу лідерів національних парламентів. Така палата може спершу взяти на себе функції рекомендаційного органу, а потім на підставі міжурядового договору вона повинна стати директивним органом, що здійснює реальний парламентський контроль і складається з делегатів від національних парламентів». (Майже таку ж думку висловив німецький філософ Юрген Хабермас, який запропонував об’єднати національний і європейський суверенітет, зробивши так, щоб «деякі члени Європейського парламенту також були членами своїх національних парламентів».)

Хоча федеральна Європа має бути відкритою для всіх держав — членів Євросоюзу, руху у напрямку до її формування не повинно заважати небажання деяких держав у неї вступати, і членство в ній не повинне нав’язуватися зверху. Демократична громадськість кожної держави повинна самостійно вирішити, чи відповідає приєднання до федерації її довгостроковим інтересам. Безглуздо вірити в те, що сильний політичний союз може сформуватися на підставі слабкого альянсу, що став результатом скоректованих угод. Його основою повинен стати суспільний мандат. Найбільш відповідним місцем для дискусій, як вважають Шредер та інші політики, повинні стати повномасштабні європейські збори. Колишній прем’єр-міністр Бельгії Гай Ферхофштадт, німецький політик Даніель Кон-Бендіт (обидва входять до складу Європейського парламенту) та інші пропонували перетворити вибори до Європейського парламенту 2014 року на вибори членів представницьких зборів, які повинні будуть скласти проект нової європейської конституції, що містить ці ідеї.

Як саме працюватиме політичний союз у Європі? Європейський парламент може обирати голову Європейської комісії, який повинен буде сформувати кабінет міністрів з членів парламенту і призначити міністра фінансів, до чиїх повноважень належатиме стягування податків і розробка загальноєвропейського бюджету. Головним його завданням буде макроекономічна координація, а зовсім не управління економіками окремих держав. У ведення інших міністрів кабінету мають бути передані повноваження із забезпечення європейських громадян суспільними благами супранаціонального рівня (оборона, зовнішня політика, енергетика, інфраструктура тощо), залишивши при цьому максимально можливу кількість повноважень національним урядам країн, що входять до складу федерації. Європейський суд займатиметься розв’язанням суперечок, що виникають між комісією і державами-членами федерації.

Оскільки в руках Європейського парламенту будуть зосереджені повноваження з вибору глави союзу, буде доречним проводити парламентські вибори на підставі загальноєвропейських списків кандидатів, а не на підставі національних партійних списків. Оскільки під час виборів ставки будуть набагато вагомішими, це призведе до активніших дискусій і вищих показників на голосуванні, що у результаті дасть вищий рівень легітимності результатів виборів й інститутів в цілому. Партії, які наберуть менше 10—15 % голосів на загальноєвропейських виборах, братимуть участь у дебатах, але не матимуть права голосувати. Цей принцип допоможе зрушити політику у напрямі центристського компромісу й уникнути ризику потрапити у безвихідь в результаті того, що навіть невеликі партії у складі коаліції отримають право вето.

Згідно з цією схемою, нині існуюча Рада ЄС перетвориться на верхню палату законодавчого органу союзу. Його члени обиратимуться їхніми національними державами на досить тривалі терміни, що стимулюватиме уважніше ставлення до довгострокових перспектив керівництва. На відміну від нижньої палати, увага якої буде зосереджена переважно на короткострокових інтересах національних держав, верхня палата повинна стати, швидше, дорадчим органом, зосередженим на розв’язанні більш масштабних питань і досягненні довгострокових цілей. Число представників від кожної держави визначатиметься на підставі чисельності її населення.

Аби частково зберегти позапартійний, меритократичний характер чинної комісії, до кожного члена кабінету міністрів буде прикріплений постійний секретар з кола співробітників європейського апарату. Згідно з принципами ідеальної «вестмінстерської системи», формування бюджетів буде передано у ведення комісії, а не парламенту. Підготовлений комісією проект бюджету буде виставлений на голосування в парламенті: конструктивний вотум недовіри з боку парламенту дає йому змогу відкинути політику, запропоновану комісією, і в цьому випадку потрібно буде сформувати новий уряд. (Конструктивний вотум недовіри — це механізм досягнення консенсусу, в межах якого вотум недовіри може мати місце тільки тоді, коли більшість вже підтримала нову, альтернативну правлячу коаліцію.) Нові податки і закони мають бути схвалені більшістю в обох палатах законодавчого органу.

ЯКЩО НЕ ЗАРАЗ, ТО КОЛИ?

Будь-який крок у напрямі до створення подібного політичного союзу, безперечно, спричинить виникнення безлічі спірних питань. В ідеалі нові інститути повинні засновуватися за допомогою засновницьких зборів, а не шляхом внесення змін до угод — проте яким чином можна запустити цей процес? Великі партії, які отримають більшість місць у Європейському парламенті, повинні будуть виробити компроміс або загальну програму, досить життєздатну, аби управління стало можливим, але що станеться, якщо вони не зможуть цього зробити? І, що найважливіше, чи зможе політичний союз по-справжньому сформуватися, якщо йому не передувало національне будівництво континентального масштабу, спрямоване на формування прогресивної загальної ідентичності? Однак зараз найважливіше — це визнати, що існуюча система не працює і що тісніша інтеграція є сповна розумним і привабливим варіантом розвитку подій.

Олександр Гамільтон, який обіймав пост міністра фінансів США, 1789 року запропонував створити сильну федеральну систему уряду, яка могла б узяти на себе борги штатів, що залишилися після американської революції, і одночасно гарантувати майбутні регулярні надходження доходів, проводити ще більш інтегровану фіскальну політику і при цьому оберігати суверенітет штатів у розв’язанні питань місцевого масштабу. Це було першим кроком на шляху перетворення Сполучених Штатів у світову наддержаву. Таким чином, в Європі розв’язання питання з боргами може стати чинником, що сприятиме формуванню політичного союзу, здатного перетворити Європу на потужну опору геополітичного порядку XXI ст. Єдиний спосіб розв’язати проблеми, що існують у Європі, полягає в тому, що європейські лідери і громадськість повинні, нарешті, здійснити це перетворення замість того, аби залишатися паралізованими нерішучістю.

Foreign Affairs, 19 серпня 2013,

переклад ИноСМИ.Ru