Юрій ГАНУЩАК: Реформа зробить місцеві бюджети самодостатніми

Не секрет, що більшість місцевих бюджетів формується зі значним дефіцитом. Отже, виконання таких важливих для громад програм, як реконструкція житлового фонду чи ремонт доріг, доведеться вже вкотре відкласти. Мотивація існуючої в країні бюджетної централізації зрозуміла: в першу чергу повинні фінансуватися державні зобов’язання. Але ж виконання багатьох з них покладено на місцеві органи влади. Чи розв’язав бюджет-2008 проблему міжбюджетних вiдносин, які досі були на користь центру, «Дню» пояснював директор Департаменту забезпечення реформування органів місцевого самоврядування і територій Міністерства регіонального розвитку та будівництва Юрій ГАНУЩАК (колишній експерт Асоціації міст України з бюджетних питань).

— На це питання, на жаль, треба дати негативну відповідь. Насправді схема формування місцевих бюджетів стає все більш непрозорою. Щодо цього йдуть постійні дискусії. І основне питання, яке постійно ставиться до укладальників бюджету: покажіть конкретне місто, район, область, де ваші розрахунки перевірялися й виправдалися. Таке пояснення було б цілком прийнятним, але його немає. Я розумію, що нинішній бюджет формувався значною мірою не цим урядом і часу для його корегування не було. Тому зараз будемо його доробляти, працювати у робочих групах.

— Якою ви бачите схему розподілу доходів між центром і місцевими громадами в ідеалі?

— Найперше, схема формування бюджетів повинна однозначно йти через систему консультацій з місцевими представництвами. У світі існує дуже простий механізм: через асоціації, які представляють міські інтереси. Якщо підписується за результатами консультацій відповідний документ, який засвідчує, що сторони розуміють, про що йдеться, то, як правило, далі особливих проблем не виникає. Тим більше, що Мінрегінбуд готовий стати посередником у таких переговорах.

— Скільки коштів, на ваш погляд, потрібно уряду закласти до бюджету на 2008 рік для підвищення рівня задоволення місцевих потреб?

— Йдеться про те, щоб закладати стільки, скільки передбачено на місцеві потреби законами. В Україні існує ряд законодавчих актів, які передбачають виділення певних сум на здійснення місцевими органами влади делегованих їм державою повноважень. Оце і все. Але існує ще й прихований бюджетний дефіцит, коли гроші перекачуються з так званого другого кошика (і, як наслідок, ми маємо розбиті дороги) на користь першого. Таким чином, за рахунок власних доходів міста фінансують делеговані державою повноваження. На це витрачаються досить значні суми. Практично держава шантажує органи самоврядування. У центрі приймають попопулістські рішення і після цього адміністративними засобами змушують мерів їх виконувати. Тож потрібно, щоб Мінфін поліпшив, згідно з відповідними законами, фінансування першого кошика, коштів з якого, як правило, не вистачає на місцях для виконання у повному обсязі делегованих державою повноважень.

— Виходячи з цього, яку суму мав би запропонувати уряд у змінах до бюджету на цей рік?

— Розрахунки показують різні цифри: від трьох до дев’яти мільярдів гривень. Однак є й інші джерела фінансування, наприклад, інвестиційні субвенції, які в принципі належать до бюджету розвитку. Але їх мало і вони йдуть через бюджет області, тому ми намагаємося зараз таким чином скорегувати ці потоки, щоб вони доходили до тих, кому потрібно. В даному випадку слід враховувати й те, хто приймає рішення. Нині цим опікується обласний рівень, який далеко не завжди ухвалює об’єктивні рішення щодо цих потоків.

— Яким чином пропонуєте організовувати фінансування на місцях: напряму чи як?

— Може бути, й напряму. Єдине, що всі ці речі потрібно спочатку дуже добре продумати. Зараз робитимемо перший крок. Відповідно до проекту порядку розподілу субвенцій, половина від коштів, які виділяються на соціально-економічний розвиток (мільярд сто вісімдесят тисяч), розподіляється пропорційно до кількості населення, яке є в містах та районах, і практично це робиться за місцевими заявками. Іншу половину можна віднести до амортизаційного фонду, який розподіляє область. І тоді можна дивитися, яким чином прийматимуться рішення на місцях. Чому? Бо в нас філософію самоврядування, яка полягає в ухваленні рішень і відповідальності за них, розуміють, поділяють і втілюють тільки у містах обласного значення. А з’явилася вона тільки після прийняття Бюджетного кодексу. Ми фактично не маємо самоврядування у решті міст. А одразу прийти і сказати «ми даємо вам свободу» не можна, бо ж нею потрібно вміти правильно розпорядитися, не проїсти надані ресурси. Про тендерні процедури я вже навіть не кажу. А ще ж багато інших питань, які малі міста не вміють самостійно вирішувати, бо сьогодні за них їх розв’язують райдержадміністрації. Потрібно збалансувати всі ці речі.

— Саме такий механізм ви пропонуватимете уряду внести до бюджету при його доопрацюванні в парламенті чи закладатимете на далеку перспективу, скажімо, як одну з головних тез для реформування?

— У нас у законі про бюджет допущена величезна помилка: результатом компромiсу називають погодження об’єктiв для фінансування місцевих бюджетів з народними депутатами. Це нонсенс за умови пропорційної системи, бо депутати лобіюють конкретні об’єкти, з розрахунку, що їм і далі потрібно балотуватися. Тобто, про регіональний розвиток після цього просто не йдеться. Тому щонайменше потрібно вносити зміни до закону про бюджет у цій частині. Інакше гроші просто не підуть. Глобальне завдання полягає у зміні філософії виділення коштів на субвенції на місцях. Філософію субвенцій потрібно переглядати докорінно.

— Які ризики наповнення доходних частин місцевих бюджетів ви бачите цього року?

— Ці ризики стосуються в основному малих міст. Бюджетна формула по суті не враховує, що темпи зростання доходів громадян у великих містах значно вищі, ніж у малих. Це питання вимагає обговорення, і ми свої пропозиції подали. Чекаємо реакції Мінфіну.

— Про що мова, можна детальніше?

— Знову ж таки йдеться про делеговані повноваження. Їх треба обраховувати за формулою, яка мала б стимулювати збільшення доходів. Але вона повинна бути абсолютно жорсткою щодо необхідності виконувати ці повноваження. Держава гарантує певний рівень видатків і після цього говорить, що ми закріплюємо за вами такі-то доходи і видатки. Останні повинні забезпечувати стандарти у конкретних сферах. Наприклад, місту розраховується сума доходів, і на основі такого показника надається певний трансферт, але місто не отримало таких доходів, і стандарт не може виконати. Через це ми пропонуємо такий варіант: доходи розраховуються по формулі, але якщо ти не виконав їх, то Мінфін зобов’язаний додати грошей. Якщо місцеві доходи перевиконані, це дозволяє місту кинути гроші на додаткові соціальні програми. Це досить передова схема. Сьогодні ж працює інша схема: недовиконали, ну що ж, нічого не зробиш — дають місту позику. І Мінфін говорить: якщо наступного року ти перевиконаєш план з доходів, то позику віддай. Це і є приводом для зловживання, коли спеціально завищується доходна частина.

— На критику з боку мерів малих та середніх міст під час зустрічі з прем’єр-міністром Юлією Тимошенко наразилася пропозиція здавати землю в оренду лише на земельних аукціонах. Яким повинен бути, на ваш погляд, аукціонний механізм, щоб врегулювати це питання для такої категорії міст?

— Механізм з орендних земельних аукціонів для міст обласного значення себе повністю виправдав. А от аукціони з продажу землі зустрілися з труднощами через відсутність нормального закону про землю. У нас законодавчо не вирішений ряд питань. Існують неоднозначні трактування деяких положень. Специфіка ж малих міст полягає в тому, що там монополізований бізнес у більшості секторів. Тож бувають випадки, коли для аукціону немає достатньої кількості учасників. Приходить монополіст — іншого учасника немає. Тут потрібно сто разів подумати, перш ніж щось робити.

— У такому разі мери, мабуть, виступатимуть і проти програми дешевого житла, за якою земельні ділянки під забудову повинні виділятися безплатно?

— Дуже розумно. А яким після цього буде статус житла? Є дві точки зору на цю проблему — виділення безкоштовно, тобто задарма, або іпотека. Другий спосіб мені подобається більше... Мені складно відповідати на це запитання, виходячи з нинішнього мого призначення. Я б хотів, щоб на нього відповіли економісти та мери міст. Безплатним буває тільки сир у мишоловці. І ті, хто говорить: віддавайте земельні ділянки безкоштовно, — повинні сказати, що у вартість споруджуваного житла в обов’язковому порядку повинна включатися вартість підведення комунікацій. Якщо забудовник погодиться за свої кошти побудувати комунікації до цього будинку, тоді місто віддасть землю безплатно.

— Мери протестують проти вилучення коштів з місцевих бюджетів. Як ви це прокоментуєте?

— Власні доходи місцевих бюджетів не вилучаються. Вилучається частина загальнодержавного податку на доходи фізичних осіб. Це — законно. Можна повернутися до схеми, яка існувала до прийняття Бюджетного кодексу, регулюючи нормативами цей податок. Але це ще гірше. Після реформи адміністративно- територіального устрою вилучатися з місцевих бюджетів не буде нічого. Бо видаткову частину буде настільки піднято, що трансферт, який дорівнює різниці між видатками і доходами, завжди буде позитивним. Макробаланси показують, що розмір середнього трансферту повинен бути 40% від загальної суми бюджету делегованих повноважень. Перехід на розрахунок за соціальними стандартами, про що я розповідав на початку, означає, що в когось буде 70%, в когось 10%, а ще в декого 5%. Кількість міст, з яких сьогодні вилучаються кошти, дуже впаде. Залишиться лише Київ та ще кілька міст.

— На оновлення основних фондів місцева влада повинна сьогодні виділяти не менш ніж 10% загальних доходів. Чи можливе виконання такого завдання сьогодні, враховуючи ситуацію з місцевими бюджетами?

— Звичайно, це неможливо. Є пояснення. Практично в усьому світі гроші, які йдуть на оновлення, розраховуються дуже просто. Ще Маркс обгрунтував такий термін, як амортизація основних фондів підприємств. А бюджет міста мало чим відрізняється від бюджету підприємства. Якщо держава не передбачає у своїй трансфертній політиці кошти на амортизацію і не дає можливості заробляти на такі потреби з допомогою місцевих податків, зокрема, то колапс на місцях буде через п’ять років. Ми маємо тільки перші дзвіночки: той же Алчевськ. Потім держава витрачає значно більші кошти для ліквідації наслідків таких своїх дій.

— Рятувати фінансову ситуацію на місцях уряд пропонує шляхом залучення інвестицій. А що робити містам, престиж яких, м’яко кажучи, не дотягує до інвесторських потреб та вимог?

— Давайте зробимо територіальну реформу, і тоді до них інвестори у чергу вишикуються. Інвестиції йдуть туди, де комфортне середовище, де менша зарегульованість.

— Чи розв’яже проблеми місцевих бюджетів податок на нерухомість або збільшення податку на землю?

— Введення податку на нерухомість політично неможливо. Потрібно підіймати плату за землю, але платити повинні всі. Так, це неприємно, але потрібно. Це очевидно для мене й для людей, які розуміються на економіці. Інакше наші міста накопичать такий потенціал техногенних аварій, що «Алчевськи» виникатимуть мало не щодня.

— З огляду на ваше нове призначення у Міністерстві регіонального розвитку та будівництва, які напрацювання збираєтесь впроваджувати у життя в першу чергу?

— Мене призначили конкретно на одне завдання: реанімувати місцеве самоврядування. По суті, досягти цього можна лише реформою адміністративно-територіального устрою. Щодо цього вже розроблено деякі пропозиції, але вони поки що в чорновому варіанті. Єдине, що можу сказати, це буде значно дешевше за пропоновані раніше рішення. Місцеві питання вирішуватимуться комплексно і, в першу чергу, завдяки зміні бюджетної філософії. Бо нинішня ситуація нікого не влаштовує.