Багатоголосся української зовнішньої політики: гармонія чи дисонанс?
У громадсько-політичному житті Києва жовтень—листопад стали місяцями особливої активності: цьому сприяло не лише традиційне, сезонно-осіннє пожвавлення в середовищі політиків, політологів i науковців, але, насамперед, своєрідність ситуації, в якій опинилася країна. Уперше в історії українського державотворення почався запуск нової моделі управління, його так званої парламентсько-президентської форми.
Уже перші 100—200 днів практичного застосування цієї моделі викликали ряд запитань щодо її ефективності, зокрема у сфері національної безпеки та зовнішньої політики. Лунають крайні думки з приводу нової форми управління — від ейфорично схвальних, до категорично негативних. На ряді конференцій та круглих столів, що відбулися останнім часом у Києві, деяких європейських столицях і Вашингтоні, експерти замислилися над новою конституційною, державно-правовою і політичною дійсністю, в якій опинилася Україна та її зовнішня політика.
Скандал, що стався напередодні візиту прем'єр-міністра В. Януковича до Вашингтону лише підкреслив актуальність цієї проблеми.
1. БОРОТЬБА ЗА ПОВНОВАЖЕННЯ (УКРАЇНСЬКИЙ ВАРІАНТ)
Як західні, так і українські експерти, які залишаються на позиціях об'єктивності, а не належать до числа функціонерів Партії регіонів, сходяться на тому, що правляча коаліція послідовно і жорстоко намагається розширити територію влади на всіх рівнях і в усіх сферах. Йдеться не про національне примирення, задеклароване політтехнологами переможців, а про помсту і реванш, про досягнення повної і остаточної перемоги над розгубленим, деморалізованим і розсвареним суперником.
Агресивно і послідовно «переможці» ведуть добре скоординований наступ навіть на тих напрямах, де повинен існувати хоча б мінімальний національний консенсус, де потрібна особлива делікатність у підходах, де необхідно зберігати тяглість, послідовність державної політики, яка будувалася всіма попередніми президентами і урядами України продовж останніх п'ятнадцяти років.
Під час міжнародної конференції «Зовнішня політика України в умовах нового формату влади», що відбулася в Києві 24.11.2006 з ініціативи регіонального представництва Фонду іменi Фрідріха Еберта та Інституту зовнішньої політики дипломатичної академії України при МЗС України, пролунали голоси провідних українських експертів у сфері зовнішньої політики, представників міжнародного експертного співтовариства. Треба зазначити, що фонд ім. Фрідріха Еберта та його директор по Україні й Білорусі пан Штефан Хробот відзначаються вмінням визначати найбільш актуальну для українських реаліїв тематику конференцій, об'єктивністю підходів і нейтральністю власної позиції.
На думку експертів, недосконалість конституційної реформи, несгармонізованість законодавства, призводить до збоїв у функціонуванні інститутів національної безпеки і зовнішньої політики, що яскраво ілюструє дедалі зростаюче суперництво між Президентом В.Ющенком і прем'єр-міністром В. Януковичем у цій вразливій сфері.
Так, директор міжнародних програм Центру іменi Разумкова Валерій Чалий зазначив, що останнім часом у зовнішній політиці України спостерігаються суперечливі тенденції, що не дозволяє робити оптимістичні прогнози.
Йдеться не лише про зіткнення персональних амбіцій, а про принципові розбіжності. У країні з'явилося кілька центрів прийняття рішень, реальною стала загроза ревізії зовнішньополітичного курсу. Спостерігається повернення до старої недоброї традиції ведення міжнародних справ у ручному режимі, до прийняття закритих, малозрозумілих рішень. Як приклад В.Чалий навів заяву прем'єр-міністра В. Януковича щодо можливості пролонгації строків перебування Чорноморського флоту Росії в Криму після 2017 р.: незважаючи на заспокійливі заяви речників Кабінету Міністрів, що прем'єр, мовляв, мав на увазі не те, В.Янукович знову повторив ту ж саму заяву.
Між тим, згідно з Конституцією України Президент був, є і залишиться ключовою фігурою в зовнішній політиці держави. За даним В. Чалого 70% громадян, згідно з соціологічними опитуваннями, вважають, що Президент України і прем'єр-міністр проводять різну зовнішню політику. Якщо до цього додати нові можливості парламенту, який має визначати основи зовнішньої політики, то не можна виключити ревізії базових цінностей, на яких будується міжнародна позиція України (насамперед — її євроінтеграційних устремлінь).
Такий досвідчений дипломат, як екс-міністр закордонних справ України Г. Удовенко підтримав тезу щодо небезпеки існування трьох центрів ведення зовнішньої політики і нагадав досвід Радянського Союзу, коли політбюро ЦК КПРС приймало зовнішньополітичні директиви, обов'язкові для всіх посадових осіб радянської імперії. Практика розробки директив існує в усіх країнах — в наших умовах таким директивним органом може стати РНБО.
Численні міжнародні спостерігачі, представники дипломатичного корпусу, провідні українські експерти спостерігали за справжньою битвою ідей і поглядів, що розгорілася на конференції між представниками команд Президента і прем'єр-міністра.
Заступник голови Секретаріату Президента Олександр Чалий підкреслив, що оприлюднює офіційну позицію Президента В. Ющенка: він діє і має намір діяти далі виключно в рамках Конституції і законів України. О. Чалий наголосив на тому, що Президент одноособово здійснює керівництво зовнішньою політикою; будь-яка зовнішньополітична дія є в компетенції Президента України.
Кабінет Міністрів — як колективний орган, а не окремо взятий глава уряду — забезпечує здійснення зовнішньої політики в рамках вказівок Президента і рішень Верховної Ради. Президент повністю контролює діяльність МЗС — призначення міністра закордонних справ, послів, здійснюючи повноваження через свої укази з ключових питань закордонної політики. Президент вимагає від Уряду подавати на затвердження проекти директив на проведення відповідальних переговорів, а також склади делегацій.
О. Чалий зазначив, що директиви мають бути затвердженні також і на візит В. Януковича до США.
Заступник голови секретаріату переконаний, що за Міністерством закордонних справ України залишається ключова роль у реалізації зовнішньої політики і висловив здивування з того факту, що останнім часом МЗС перебуває в ізоляції, а важливі міжнародні переговори йдуть без участі Міністерства. Це, на думку О. Чалого — грубе порушення законів України.
Насамкінець, заступник голови Cекретаріату збагатив наше розуміння специфіки парламентсько- президентської республіки музичною метафорою: композитор — Верховна Рада, яка пише партитуру, Президент — диригент, а Кабінет Міністрів — оркестранти, які виконують музику.
Радник прем'єр-міністра, екс-міністр закордонних справ К. Грищенко іронічно зауважив, що музична метафора нагадує йому фільм Ф.Фелліні «Репетиція оркестру»: «Чи пам'ятаємо, що виробляв там диригент?» — ядуче спитав К. Грищенко. Він категорично виступив проти інтерпретації О. Чалого, заявивши, що ніде в Конституції України немає слова щодо виключної компетенції президента в питаннях зовнішньої політики.
У кращих традиціях радянської і пострадянської закритості, непрозорості зовнішньої політики України, К.Грищенко заявив, що не варто було виносити на конференцію «внутрішню кухню» прийняття рішень, оскільки це не предмет публічної дискусії: слова ці не викликали ентузіазму серед учасників конференції, а особливо — серед численних журналістів.
К.Грищенко наголосив, що ситуація докорінно змінилася з переходом України до парламентсько- президентської республіки, внаслідок чого зросли повноваження уряду, зокрема в зовнішньополітичній сфері.
Голова Комітету Верховної Ради України у закордонних справах Віталій Шибко заявив, що позитивним є факт громадської стурбованості тим, що відбувається в країні.
В іншому своєму виступі на конференції «Українсько-російські відносини у новій європейській архітектурі» (20.11.06), проведеній тим самим Фондом Фрідріха Еберта та Національним інститутом проблем міжнародної безпеки при РНБО, пан В.Шибко зазначив, що В. Янукович висловлював у Брюсселі не свої погляди, а погляди виборців, якї його обрали (а це — всього 33% з тих, хто взяв участь у голосуванні!). В.Шибко також закликав до розробки стратегії української зовнішньої політики, враховуючи, що Україна перебуває на кордонах ЄС, НАТО і Росії.
2. РОЗПОДІЛ ПОВНОВАЖЕНЬ (ЗАРУБІЖНІ ВАРІАНТИ)
Широке й демократичне обговорення новопосталих перед державою проблем є ознакою високого рівня демократизму, відкритості сьогоднішнього суспільства на відміну від недавніх часів напівмонархічного панування Л.Кучми. Це — спадщина Майдану, його високої громадської активності, небайдужості до фундаментальних справ державної ваги.
Адже за суперечкою Президента В. Ющенка та його команди і прем'єр-міністра В. Януковича — кардинально протилежна історико-політична філософія, ментальність, різні шари суспільства, різні рівні духовної культури, різні орієнтації, різні центри впливу.
«Помаранчева» команда, наробивши безліч фатальних помилок — перш за все піддавшись злим демонам помсти і реваншу — втратила довіру своїх виборців (а їх було біля 40%) і тепер пожинає посіяне: тільки новий врожай, що його так завзято збирають нові переможці, може бути набагато похмурішим, а хліб, спечений з нового зерна, може мати гіркий присмак радянсько-російських концтаборів…
Та повернімося до нашої теми розподілу владних повноважень за умов функціонування нової парламентсько-президентської республіки.
Перш за все, треба відкинути думку, навіювану хуторянським «українським пупоцентризмом», згідно з якою наша ситуація є унікальною і не має аналогій. У світі існує широкий спектр президентів з їхніми повноваженнями — від сильних, таких як президент США (я не кажу тут про авторитарних президентів Білорусі, Росії, Венесуели, Ірану, Єгипту і т.д.), до слабких, повноваження яких зведено до мінімуму (Німеччина, Ізраїль, Італія і т.д.). Нашу увагу повинні привернути державні системи Франції, Польщі, Чехії, Фінляндії, де і президенти, і прем'єр-міністри (які можуть належати до різних партій) мають збалансовані повноваження в сфері зовнішньої політики.
Так, прийнята в 1962 р. конституція французької П'ятої республіки — дітище генерала де Голля — принесла країні сильного, авторитетного президента, сильний парламент і самостійного прем'єр-міністра. Мандат президента, обраного всенародно, дозволяє йому бути символом і втіленням нації, стояти над будь-яким конфліктом, що виникає між законодавчою та виконавчою гілками влади.
За довгу історію П'ятої республіки, французьким президентам доводилося переживати непрості періоди так званого COHABITATION — співжиття, співіснування з прем'єрами, які належали до опозиційних президенту партій. Так було в 1986 р, коли соціалістичний президент Міттеран був змушений парламентською більшістю призначити правого прем'єра-міністра Ширака: вирішили справу по-французьки елегантно, домовившись, що Міттеран сконцентрується на зовнішній політиці, залишивши Шираку контроль за внутрішніми справами. Шкода, що Ющенко — не Міттеран, а Янукович — далеко не Ширак …
Таким чином, у період співпадіння партійності Президента з парламентською більшістю Франція функціонує як президентська система, а в періоди «когабітації» (співжиття, співіснування) — як система парламентська. Важливо відзначити, що Франція існувала в режимі співіснування різнопартійного президента і прем'єр-міністра майже половину періоду 1986—2006 рр. П'ятирічний період панування соціалістів в уряді президент Ширак назвав «паралічем».
І що — Франція зникла з міжнародної арени? Хтось заважав президенту Шираку виконувати його конституційні обов'язки у сфері зовнішньої політики? Хтось робив заяви, якi йдуть усупереч французьким національним інтересам? Велич Франції ніколи не віддавалась на поталу так званим партійним інтересам.
Як заявив у 2002 році газеті «Монд» Домінік де Вільпьєн, міністр закордонних справ Франції: «Закордонна політика є сферою, де «співжиття» працює якнайкраще, оскільки Франція, уряд і президент були дуже чутливі й говорили одним голосом. Те, що змінилося зараз (з перемогою президентської партії на парламентських виборах. — Ю.Щ. ) так це те, що ми можемо говорити не тільки одним голосом, але також слідувати єдиній політичній волі. Це підсилює наші можливості до ініціативи, одностайності й спільного руху».
Звичайно, під час довгих періодів «співжиття» траплялися непорозуміння і спроби прем’єр-міністрів звести посаду президента Франції до церемоніальних функцій. Але всі учасники змагань сповідували концепцію де Голля щодо місця Франції у світі та слідували їй.
Важливим для аналітиків аргументом на користь президентських повноважень у Франції і Польщі є те, що президенти, згідно з конституцією, стають верховними головнокомандуючими збройних сил, маючи значні повноваження в сфері національної безпеки.
Ще більше аналогій щодо української ситуації можна знайти в польській конституційній практиці. «Мала» конституція Польщі, що існувала з 1992 по 1997 рр. була дуже схожа на конституцію України і давала президенту великі повноваження у зовнішній політиці й право призначати «своїх» міністрів — закордонних справ, оборони і внутрішніх справ.
Прийнята у 1997 р. нова конституція РП значно розширила повноваження ради міністрів (уряду) Польщі в сфері зовнішньої політики. Якщо президент РП «стоїть на стороні суверенітету і безпеки держави та непорушності й неподільності її території (ст.126) і представляє державу в зовнішніх відносинах, ратифікує міжнародні угоди і призначає послів (ст.133), то рада міністрів здійснює внутрішню і зовнішню політику Польщі (ст. 146). Більше того, ст.133 конституції прямо зобов’язує президента ПР в сфері закордонної політики співдіяти з головою ради міністрів, чого немає в українській Конституції.
І що з того? Чи виникало в когось питання щодо легітимності президента Польщі Олександра Квасневського в здійсненні ним закордонної політики? Чи могли виникнути такі питання восени 2004 року, коли Квасневський мирив розсварених українських керівників? Чи погодився би президент Кучма розмовляти на той час не з президентом Квасневським, а з прем’єр-міністром Польщі? І знову — засадниче питання: чи виникали колись суперечки в польському керівництві, коли колишні комуністи президент Олександр Квасневський і голова ради міністрів Лешек Міллер вели Польщу до НАТО і Європейського Союзу, реалізуючи активну національну політику на міжнародної арені?
І що сталося б з таким прем’єром Польщі, який, приїхавши до Брюсселя, заявив, що польський народ хоче почекати з приєднанням до НАТО, в той час, коли президент у Вашингтоні озвучував би позицію Польщі щодо вступу країни до Альянсу?
Нинішні президент і прем’єр- міністр Польщі Лех і Ярослав Качинські дуже активно діють на міжнародній арені, здійснивши останнім часом понад п’ятнадцять візитів до різних країн. Їх критикує польська преса — але не за те, що вони відбирають один у одного повноваження.
Це все риторичні питання і відповідь на них відома: єдність національних цілей польського народу дозволяла керівництву Республіки Польщi знаходити спільну мову навіть під час періодів «співжиття». Стосовно ролі сейму і сенату, в польській конституції немає статті про «визначення засад внутрішньої і зовнішньої політики» (ст.85 Конституції України). Польський сейм від імені РП вирішує питання оголошення війни і укладення миру (ст.116) та ратифікує міжнародні угоди.
Дуже важливим чинником впливу cейму на міжнародну діяльність держави є обов’язковий щорічний звіт міністерства закордонних справ РП перед cеймом, у ході якого всі політичні сили мають змогу висловитися з проблем зовнішньої політики і прийняти відповідне рішення. Ось вам і всі «засади зовнішньої політики». І хоча в cеймі точаться гострі дебати з приводу зовнішньополітичних питань, там немає депутатів, які, як в Україні, представляють інтереси іншої держави і роблять це цинічно, зухвало, не приховуючи своїх чуженецьких орієнтацій.
3. СПРАВА НЕ В ПОВНОВАЖЕННЯХ
Один депутат з Партії регіонів, виступаючи на конференції, вибудував вельми оригінальну схоластичну схему, згідно з якою антикризова коаліція має право на ведення своєї власної червоносиньобілої зовнішньої політики від імені цілої української держави. Це вельми цікаве питання — чи мають право 33—36% виборців з одного регіону нав’язувати свою волю усьому українському народові та розвертати курс державного корабля у протилежному — північно-східному — напрямку?
Один iз учасників конференції слушно зауважив, що штучно нав’язана суспільству дилема — чи йти до НАТО чи ні — не є альтернативою і закликав до розгляду трьох можливих шляхів:
— приєднання України до НАТО;
— приєднання до Організації Договору про колективну безпеку країн СНД (Росія, Білорусь, Вірменія, Узбекистан, Таджикистан , Казахстан);
— нейтралітет України, який є на сьогодні сміхотворним міфом з огляду на геополітичне розташування України, яка не має жодного шансу на отримання гарантій нейтрального статусу з боку великих держав. До того ж, у випадку проголошення нейтрального статусу нашої держави, Росії доведеться негайно, а не в 2017 р., забирати свій флот з Криму. Участь в ОДКБ означатиме, практично, самопроголошення України азійською країною та ізоляцію від Європи.
Українська практика доводить: можна написати сотні законів, тисячі хитромудрих підзаконних актів, але при небажанні їх виконувати завжди знайдуться казуїстичні причини викривлювати словесні конструкції на свою користь.
Спробу позбавити Президента України його законних повноважень в сфері зовнішньої політики треба кваліфікувати, як неприхований замах на Конституцію і закони України, і намагання ревізії основних принципів зовнішньої політики держави. Прийняття моделі парламентсько-президентської республіки і певний, чітко визначений у тексті Конституції перерозподіл повноважень між Президентом і Кабінетом Міністрів не означає, що комусь дозволено робити епатажні заяви під час закордонних вояжів, лякаючи міжнародних партнерів України, принижуючи імідж держави.
Українська зовнішня політика має звучати єдиним, упевненим і зрозумілим для всіх голосом. Це повинен бути не голос однієї партії, не голос Єнакієвого чи Дрогобича, а голос усієї великої європейської країни.
Хочеться сподіватися, що під час візиту В. Януковича до Вашингтона наші американські партнери почують не голос Партії регіонів (для цього існують поїздки закордон керівників областей), а об’єднану суверенну позицію всіх громадян України.
