Чи якісні закони приймає український парламент?

Олександр КОПИЛЕНКО, директор Інституту законодавства Верховної Ради, академік Академії правових наук України, доктор юридичних наук, професор:

— Проблему ефективності законодавства і, зокрема, рішення, які приймає Верховна Рада, обговорюють із моменту здобуття Україною незалежності. Основне питання — це темпи законотворення. За 12 років незалежності прийняли близько 2,5 тис. законів. Зрозуміло, що подібна інтенсивність завдає збитку якості. Якщо подивитися на результати, то бачимо, що йдеться про 500—600 базових законів, які перманентно видозмінюються. Наприклад, нещодавно прийняли Кримінальний кодекс, і вже до нього вносили зміни, не встигли ухвалити закон про судоустрій, як уже пропонують зміни у формі Судового кодексу тощо. У цьому плані є цікава тенденція: раніше багато хто говорив про неможливість вирішити ту чи іншу проблему через відсутність законів, тепер посилаються на відсутність кодексів.

Ускладнює ситуацію існування трьох основних центрів законодавчої діяльності: Президента, уряду та ВР. До речі, Володимир Литвин на закритті нинішньої сесії сказав, що з погляду відсотковості найбільше прийнято законів, внесених Президентом, на другому місці — законопроекти Кабінету Міністрів і на третьому — законопроекти, підготовлені депутатами.

Потребує вдосконалення і технологія законотворчого процесу. Сьогодні епіцентр прийняття найважливіших політичних рішень перебуває у фракціях, а безпосередню законотворчу роботу проводять у комітетах. Парламентський комітет у його нинішньому статусі не має жодних реальних повноважень, здебільшого він відіграє роль поштового ящика між суб’єктами законодавчої ініціативи і сесійним залом. Комітет не може на першій стадії відхилити законопроект через його невідповідність певним стандартам законотворення, він однаково повинен надіслати такий законопроект до сесійного залу з рекомендацією або прийняти, або відхилити. Безумовно, комітет, у якому представлено різні політичні сили, відіграє роль механізму, необхідного для об’єктивного розгляду того чи іншого законопроекту.

І, звичайно ж, проблема планування законотворчої діяльності. Комітети вносять пропозиції про порядок денний за принципом «братської могили»: що готове, те й пропонують. А має бути інакше. Пропозиції комітетів повинні грунтуватися на пріоритетах у законодавстві та суспільному розвитку. Ця проблема також досить істотна, тому що відсутня чітка ієрархічна система самих пріоритетів. Є пріоритети уряду, що містяться у програмі, є пріоритети у посланнях президента, пріоритети тієї чи іншої партії у парламенті, пріоритети у зовнішній політиці, пріоритети пересічних громадян. Є цікава статистика. Вважалося, що найпріоритетнішим напрямом у законотворенні є економічна сфера, а виявляється, що на першому місці — закони, які стосуються судово-правової практики, потім уже йдуть економічні закони, і тільки після них — закони, що регулюють гуманітарну і соціальну сферу.

Важливо, хто і як займається розробкою законів. Закон повинен бути комплексним, системним, повинен адекватно відображати потреби нашого суспільства, мати відповідне економічне обгрунтування, при його розробці повинні прогнозуватися результати застосування. Ці принципи, як шаманські замовляння, повторюють усі протягом уже кількох років, але справжнього прориву тут поки що не спостерігається.

Наталія КУЗНЕЦОВА, доктор юридичних наук, член-кореспондент Академії правових наук України, віце-президент юридичної фірми «Салком»:

— Основною проблемою є те, що Верховна Рада працює не зовсім системно. Тобто замість того, щоб послідовно і зважено займатися законотворчою роботою, парламент втягується у політичні дискусії, що забирають багато сил і часу. Робота над кодексами, які потрібні нашій державі і всім без винятку громадянам, перебуває на другому плані. Зокрема, питання про Податковий кодекс не вирішили, те саме — з Адміністративним і Процесуальним кодексами.

Повинен бути абсолютно чіткий механізм проведення експертизи законопроектів, по- перше, на предмет їхньої відповідності до вимог міжнародних актів, прийнятих Україною, по- друге, на предмет того, наскільки вони взагалі застосовні і можуть працювати у режимі реального закону, по-третє, наскільки вони обгрунтовані, щоб це не були просто декларації. Парламент має приймати закон тоді, коли він упевнений, що цей законопроект справді розроблено на належному рівні. Важливий з цього погляду і рівень самих парламентаріїв. Нефахівець може міркувати про необхідність прийняття того чи іншого закону, не замислюючись над тим, як цей закон регулюватиме відносини у сфері своєї компетенції.

Уже давно мусують ідею про доцільність прийняття «закону законів», який чітко окреслював би, якими мають бути закони, як їх повинні аналізувати експерти, як та у які терміни їх слід приймати тощо.

Федір ПАЦЮК, голова профкому президії НАНУ:

— Якість законів потрібно оцінювати за тим, як скоро після їхнього прийняття та в якій кількості вносять до них поправки. Якщо прийнято нормальний документ, то жодних колізій після його введення у дію не виникає. А у нас стало правилом, що поправки приймають майже до кожного закону, причому з мінімальним інтервалом після його прийняття. Крім того, про якість наших законів може свідчити ще й порядок їхнього прийняття. Його часто регулює не ступінь їхньої важливості для країни, а лобістські зусилля тих чи інших угруповань. Хіба проблеми реформування пенсійної системи або прийняття Податкового кодексу назріли тільки сьогодні? Чому ж із їх рішенням так довго тягнули?.. Практика показує, що справді важливі для більшості громадян України законопроекти «перетравлюються» у парламентському казані роками. Але й це не гарантія того, що вони не вимагатимуть у найближчому майбутньому якихось доробок, поправок і змін. І щоразу в такому випадку хочеться спитати у законодавців: чому так виходить, адже це ваша основна робота? Схоже, ви з нею просто не можете впоратися. Отож вище посередньої оцінки я законопроектам, які приймають у Верховній Раді, не поставив би. А причини такої їхньої роботи я вбачаю у тому, що вони не є професіоналами. Будь-яке рішення парламенту має базуватися на об’єктивних знаннях і професійних підходах. А там професіоналів як кіт наплакав. Значна частина парламентаріїв, судячи з того, як вони поводяться і працюють, — це люди, які просто дорвалися до корита.

Діана СМАХТІНА, генеральний директор компанії SigmaBleyzer (Харків):

— Трирівневий закон про пенсійне (зокрема недержавне) забезпечення — це чудово. А ось те, що провалено закон стосовно акціонерних товариств, відкидає Україну — я не знаю, на скільки років, але точно назад. І це буде гальмом для просування тих самих пенсійних законів. Оскільки проблеми корпоративного управління, а отже, й інвестування коштів пенсійних фондів у реальну економіку та їхнє повернення у соціальну сферу залишилися невирішеними. Цікаво, що цей закон було провалено у парламенті за цілковитої, якоїсь навіть фарсової байдужості народних депутатів. Голосували всього декілька чоловік, тоді як інші просто ігнорували свої обов’язки. На жаль, це красномовно характеризує інтереси наших парламентаріїв. Але головне, і в цьому моя оцінка якості законопроектів, які приймають, що у нас немає системного підходу до розробки і прийняття законів. Це велика біда. У цих умовах практикуючий бізнес, який я представляю, продовжить роботу над проектом кодексу адміністративного управління, спрямованим на те, щоб хоч би якось підправити «законодавче обличчя» України в очах міжнародного ринку капіталів, де на сьогоднішній день наша країна у дуже складній ситуації.

Сергій ТОЛСТОВ, директор Інституту політичного аналізу та міжнародних досліджень:

— Наше суспільство нагадує запійного п’яницю, який у рідкісні моменти випадкового прояснення опиняється перед дзеркалом і ставить собі запитання: «Господи, та невже це я?» Але потім пригнічено відвертається, щоб повернутися до буденних справ і турбот і надалі, у міру можливості, у дзеркалі себе не розглядати.

У тому, що українське законодавство загалом є несистемним і дуже часто неефективним, зрозуміло, винен не тільки парламент. Адже суб’єктами законодавчої ініціативи є не тільки депутатський корпус, парламентські комітети і депутатські групи, але також президент, уряд, органи державної влади та державного управління.

Поставлене запитання змушує торкнутися набагато глибших і складніших проблем, які зводяться до вічного і усе ще не вирішеного питання: «Звідки, навіщо, куди йдемо?»

Принципова проблема країни та суспільства полягає в тому, що вся політика у країні побудована на суб’єктивно-рефлекторних принципах. Більшість проблем, які потребують серйозної та зацікавленої постановки й рішення, або взагалі не ставляться, або ж спроби їх постановки та обговорення грузнуть у болоті опору та протидії.

Інерція системи призводить до того, що суспільство змушене розвиватися наосліп — без розуміння своїх завдань (і навіть часом потреб і можливостей), без усвідомлення труднощів і невикористаних резервів.

Скільки років практично безуспішно дискутувалися питання нормалізації податкового законодавства, легалізації тіньової економіки, запровадження принципів відповідальності влади? І де результат?

Навряд чи можна розраховувати, що у країні колись домінуватимуть принципи правової держави без легалізації власності та забезпечення реальної правової рівності суб’єктів економічної діяльності.

Чи можна чекати, що законних прав громадян реально дотримуватимуться і виконуватимуть їх без істотної перебудови і зміцнення судової системи? Думаю, без незалежної, ефективної та некорумпованої судової гілки влади це навряд чи є можливим.

Показово, що навіть нинішній парламентський конфлікт навколо конституційної реформи розвивається ніби в абстрактно-віртуальній площині. Майже нікому не спадає на думку розглядати реформу в плані доцільності та працездатності нинішньої та пропонованої моделей функціонування державної влади.

Що стосується ступеня адекватності українського законодавства потребам країни, можна зробити (не винаходячи велосипеда) кілька вельми невтішних висновків.

1. Зрозуміло, загалом національне законодавство є хаотичним і багатошаровим. Його приймали, починаючи з радянських часів, і особливо після 1990 р., з численними поправками та змінами. І, зрозуміло, воно пронизане масою протиріч і різночитань. У цьому плані було б винятково доцільним створення структури (в апараті Верховної Ради або/і в Інституті законодавства), яка зайнялася б узгодженням і гармонізацією законодавчих норм у плані приведення їх у відповідність із новітніми положеннями та нормами.

2. Принциповим є питання створення умов для неухильного дотримання норм чинного законодавства. Замало закон прийняти. Важливо змусити адміністративні та економічні структури виконувати чинні норми. Дуже часто виникають ситуації, в яких неможливо забезпечити виконання закону без залучення адміністративного ресурсу. І якщо при цьому виникає конфлікт інтересів, перемагає та сторона, на чий бік залучений потужніший тіньовий ресурс впливу.

3. Для того, щоб подолати інерцію та летаргію, потрібен стартовий момент, поштовх. Як уявляється, в українській системі державної влади єдиним діяльним та ініціативним суб’єктом, здатним розпочати програму осмислених і послідовних перетворень, є уряд.

Навряд чи можна чекати, що таку програму здійснюватимуть президент (12-річний досвід президентства ілюструє чітке прагнення цього інституту влади піти від відповідальності за прийняття економічних рішень) або парламент (який за своєю конфігурацією фізично не може генерувати цілісну концепцію розвитку). Так само марними є надії на доброго царя, прихід месії, добродійність Заходу тощо. Якщо і можливий перехід до сучасніших форм відносин у трикутнику «держава — економіка — суспільство», то починати його треба зі змін в економічній системі та системі організації влади.

4. Зрозуміло, для того, щоб парламент і уряд змогли діяти в одному напрямі, доречним і необхідним є зміцнення організаційного зв’язку між цими інститутами. Так само є важливим, щоб уряду не заважали працювати. В іншому разі уряд, що висить на волоску можливої відставки, стає підрядчиком адміністрації президента, а парламент починає діяти як арена стихійного лобізму приватних економічних інтересів.

5. Згідно із зарубіжним досвідом, єдиним засобом, покликаним запобігти бездіяльності та корупції уряду, а також безвідповідальності й непрофесіоналізму парламенту є механізм політичної відповідальності (уряду — перед парламентом, парламенту — перед виборцями).

Як це не сумно, поки це є вельми далеким від українських реалій. Тому залишається перераховувати й аналізувати недоліки та прорахунки, не розраховуючи на хоч якесь швидке покращання ситуації.

Юрій САЄНКО, завідувач відділу соціальних експертиз Інституту соціології:

— За проходженням усіх законопроектів я, звичайно, не стежу, однак якась загальна тенденція в розгляді кожного з них проглядається. Я маю на увазі невідлагодженість системи інформування населення та громадських організацій стосовно прийняття концептуальних речей, відсутність консультацій з громадянськими інститутами. На Заході розробники законів самі приходять до останніх… І діють в три етапи, перший з яких — попереднє широке оприлюднення принципових для країни рішень, що мають бути закріплені законодавчо, другий — безпосередньо процес обговорення і третій — донесення суті вже сформульованих «новин» до масової свідомості. У принципі, всіх цих правил дотримувалися перед нещодавнім прийняттям законів «Про загальнообов’язкове пенсійне страхування» та «Про недержавне пенсійне забезпечення». Однак хочу нагадати, що зроблено було «як треба» на західні гроші. Негативний приклад — багато «чорнобильських» законопроектів і постанов. З 1992 року наш Інститут веде постійний моніторинг проблем, пов’язаних з Чорнобилем, нагромадилася колосальна кількість матеріалу, але ніхто з авторів законодавчих документів ними так і не поцікавився. Або інший приклад із цієї «серії» — питання про зняття деяких пільг. Річ у тім, що «чорнобильські» території з роками поступово очищаються, а отже, окремі, встановлені ще за радянської влади, виплати дійсно можна «скасувати». Причому коефіцієнт цих виплат часто чималий: СРСР встановлював їх з тим розрахунком, що допомагати будуть усі братні республіки, й звісно, сама Україна зараз фінансово не справляється. А значить, перед тим, як скасовувати пільги окремим категоріям, слід було б провести комплексну роботу: мав бути діалог, роз’яснення. Або нинішня ситуація в аграрному секторі… Соціологічні дослідження показують, що сьогодні 50% українців бояться голоду: ви уявляєте, як «наклалася» на масову свідомість ця криза?! І що робить влада в цій ситуації? Вішає з екрана телевізора ярлики в дусі «олігархів» і «спекулянтів». Це замість того, щоб продумати з фахівцями — представниками професійної громадськості грамотний план дій і — грамотно ж — донести інформацію до населення, таким чином його заспокоївши.