Качественные ли законы принимает украинский парламент?

Александр КОПЫЛЕНКО, директор Института законодательства Верховной Рады, академик Академии правовых наук Украины, доктор юридических наук, профессор:

— Проблема эффективности законодательства и, в частности, принимаемых Верховной Радой решений обсуждается с момента обретения Украиной независимости. Основной вопрос — это темпы законотворчества. За 12 лет независимости принято около 2,5 тыс. законов. Ясно, что подобная интенсивность наносит ущерб качеству. Если посмотреть на результаты, то получается, что речь идет о 500— 600 базовых законах, перманентно видоизменяющихся. Например, недавно приняли Уголовный кодекс, и уже в него вносятся изменения, не успели принять закон о судоустройстве, как уже предлагаются изменения в форме Судебного кодекса и т.д. В этом плане есть любопытная тенденция: раньше многие говорили о невозможности решить ту или иную проблему по причине отсутствия законов, теперь ссылаются на отсутствие кодексов.

Усложняет ситуацию существование трех основных центров законодательной деятельности: Президента, правительства и ВР. К слову, Владимир Литвин при закрытии нынешней сессии сказал, что в процентном отношении больше всего принято законов, внесенных Президентом, на втором месте — законопроекты Кабинета Министров и на третьем — законопроекты, подготовленные депутатами.

Нуждается в совершенствовании и технология законотворческого процесса. Сегодня эпицентр принятия наиболее важных политических решений находится во фракциях, а непосредственная законотворческая работа ведется в комитетах. Парламентский комитет в его нынешнем статусе не имеет никаких реальных полномочий, в основном он играет роль почтового ящика между субъектами законодательной инициативы и сессионным залом. Комитет не может на первоначальной стадии отклонить законопроект по причине несоответствия его определенным стандартам законотворчества, он все равно должен направить такой законопроект в сессионный зал с рекомендацией либо принять, либо отклонить. Безусловно, комитет, в котором представлены различные политические силы, играет роль механизма, необходимого для объективного рассмотрения того или иного законопроекта.

И, конечно же, проблема планирования законотворческой деятельности. Комитеты вносят предложения о повестке дня по принципу «братской могилы»: что готово, то и предлагается. А должно быть иначе. Предложения комитетов должны основываться на приоритетах в законодательстве и общественном развитии. Эта проблема также достаточно существенна, потому что нет четкой иерархичной системы самих приоритетов. Есть приоритеты правительства, содержащиеся в программе, есть приоритеты в посланиях президента, приоритеты той или иной партии в парламенте, приоритеты во внешней политике, приоритеты рядовых граждан. Есть любопытная статистика. Считалось, что наиболее приоритетным направлением в законотворчестве является экономическая сфера, а выясняется, что на первом месте — законы, касающиеся судебно-правовой практики, потом уже идут экономические законы, и только после них — законы, регулирующие гуманитарную и социальную сферу.

Немаловажно, кто и как занимается разработкой законов. Закон должен быть комплексным, системным, должен адекватно отражать потребности нашего общества, иметь соответствующее экономическое обоснование, при его разработке должны прогнозироваться результаты применения. Эти принципы, как шаманские заклинания, повторяют все на протяжении уже нескольких лет, но настоящего прорыва в этом отношении пока не наблюдается.

Наталья КУЗНЕЦОВА, доктор юридических наук, член- корреспондент Академии правовых наук Украины, вице- президент юридической фирмы «Салком»:

— Основной проблемой является то, что Верховная Рада работает не совсем системно. То есть вместо того, чтобы последовательно и взвешенно заниматься законотворческой работой, парламент втягивается в политические дискуссии, отбирающие много сил и времени. Работа над кодексами, которые нужны нашему государству и всем без исключения гражданам, находится на втором плане. В частности, вопрос о Налоговом кодексе не решен, то же — с Административным и Процессуальным кодексами.

Должен быть совершенно четкий механизм проведения экспертизы законопроектов, во-первых, на предмет их соответствия требованиям международных актов, принятых Украиной, во-вторых, на предмет того, насколько они вообще применимы и могут работать в режиме реального закона, в-третьих, насколько они обоснованы, чтобы это не были просто декларации. Парламент должен принимать закон тогда, когда он уверен, что этот законопроект действительно разработан на должном уровне. Немаловажен в этом плане и уровень самих парламентариев. Неспециалист может рассуждать о необходимости принятия того или иного закона, не задумываясь над тем, как этот закон будет регулировать отношения в сфере своей компетенции.

Уже давно муссируется идея о целесообразности принятия «закона законов», который четко очерчивал бы, какими должны быть законы, как они должны анализироваться экспертами, как и в какие сроки их следует принимать и т.д.

Федор ПАЦЮК, председатель профкома президиума НАНУ:

— Качество законов нужно оценивать по тому, как скоро после их принятия и в каком количестве вносятся в них поправки. Если принят нормальный документ, то никаких коллизий после его введения в действие не возникает. А у нас стало правилом, что поправки принимаются почти к каждому закону, причем с минимальным интервалом после его принятия. Кроме того, о качестве наших законов может свидетельствовать еще и порядок их принятия. Он зачастую регулируется не степенью их важности для страны, а лоббистскими усилиями тех или иных группировок. Разве проблемы реформирования пенсионной системы или принятия Налогового кодекса назрели только сегодня? Почему же с их решением так долго тянули?.. Практика показывает, что действительно важные для большинства граждан Украины законопроекты «перевариваются» в парламентском котле годами. Но и это не гарантия того, что они не потребуют в ближайшем будущем каких-то доработок, поправок и изменений. И каждый раз в таком случае хочется спросить у законодателей: почему так получается, ведь это ваша основная работа? Похоже, вы с ней просто не справляетесь. Потому выше посредственной оценки я бы принимаемым в Верховной Раде законопроектам не поставил. А причины такой их работы я вижу в том, что они не являются профессионалами. Любое решение парламента должно базироваться на объективных знаниях и профессиональных подходах. А там профессионалов раз-два и обчелся. Значительная часть парламентариев, судя по тому, как они себя ведут и работают, это люди, просто дорвавшиеся до корыта.

Диана СМАХТИНА, генеральный директор компании SigmaBleyzer (Харьков):

— Трехуровневый закон о пенсионном (в том числе негосударственном) пенсионном обеспечении — это замечательно. А вот то, что провален закон по акционерным обществам, отбрасывает Украину — я не знаю, на сколько лет, но точно назад. И это будет тормозом для продвижения тех же пенсионных законов. Поскольку проблемы корпоративного управления, а следовательно, и инвестирования средств пенсионных фондов в реальную экономику и их возврата в социальную сферу, остались нерешенными. Интересно, что этот закон был провален в парламенте при полном, каком-то даже фарсовом, безразличии народных депутатов. Голосовало всего несколько человек, тогда как остальные просто игнорировали свои обязанности. К сожалению, это красноречиво характеризует интересы наших парламентариев. Но главное, и в этом моя оценка качества принимаемых законопроектов, что у нас нет системного подхода к разработке и принятию законов. Это — большая беда. В этих условиях практикующий бизнес, который я представляю, продолжит работу над проектом кодекса административного управления, направленным на то, чтобы хоть как-то подправить «законодательное лицо» Украины в глазах международного рынка капиталов, где сейчас у нашей страны ситуация очень сложная.

Сергей ТОЛСТОВ, директор Института политического анализа и международных исследований:

— Наше общество напоминает запойного пьяницу, который в редкие моменты случайного просветления оказывается перед зеркалом и задается вопросом: «Господи, да неужели ж это я?» Но затем удрученно отворачивается, чтобы вернуться к обыденным делам и заботам и впредь, по мере возможности, в зеркале себя не рассматривать.

В том, что украинское законодательство в целом не системно и очень часто не эффективно, разумеется, виноват не только парламент. Ведь субъектами законодательной инициативы являются не только депутатский корпус, парламентские комитеты и депутатские группы, но также президент, правительство, органы государственной власти и государственного управления.

Поставленный вопрос заставляет затронуть гораздо более глубокие и сложные проблемы, которые сводятся к вечному и все еще не решенному вопросу: «Откуда, зачем, куда идем?».

Принципиальная проблема страны и общества заключается в том, что вся политика в стране построена на субъективно-рефлекторных принципах. Большинство проблем, которые нуждаются в серьезной и заинтересованной постановке и решении, либо вообще не ставятся, либо же попытки их постановки и обсуждения вязнут в болоте сопротивления и противодействия.

Инерция системы приводит к тому, что общество вынуждено развиваться вслепую — без понимания своих задач (и даже, подчас, потребностей и возможностей), без осознания трудностей и неиспользованных резервов.

Сколько лет практически безуспешно дискутировались вопросы нормализации налогового законодательства, легализации теневой экономики, введения принципов ответственности власти? И где результат?

Вряд ли можно рассчитывать, что в стране когда-либо будут доминировать принципы правового государства без легализации собственности и обеспечения реального правового равенства субъектов экономической деятельности.

Можно ли ожидать, что законные права граждан будут реально соблюдаться и выполняться без существенной перестройки и укрепления судебной системы? Думаю, без независимой, эффективной и некоррумпированной судебной ветви власти это вряд ли возможно.

Показательно, что даже нынешний парламентский конфликт вокруг конституционной реформы развивается как бы в абстрактно- виртуальной плоскости. Почти никому не приходит на ум рассматривать реформу в плане целесообразности и работоспособности нынешней и предлагаемой моделей функционирования государственной власти.

Что касается степени адекватности украинского законодательства потребностям страны, можно сделать (не изобретая велосипед) ряд весьма неутешительных выводов.

1. Разумеется, в целом национальное законодательство хаотично и многослойно. Оно принималось, начиная с советских времен и, в особенности, после 1990 г., с многочисленными поправками и изменениями. И, разумеется, пронизано массой противоречий и разночтений. В этом плане было бы исключительно целесообразным создание структуры (в аппарате Верховной Рады или/и в Институте законодательства), которая занялась бы согласованием и гармонизацией законодательных норм в плане приведения их в соответствие с новейшими положениями и нормами.

2. Принципиальным является вопрос создания условий для неукоснительного соблюдения норм действующего законодательства. Мало закон принять. Важно заставить административные и экономические структуры выполнять действующие нормы. Слишком часто возникают ситуации, в которых невозможно обеспечить выполнение закона без привлечения административного ресурса. И если при этом возникает конфликт интересов, побеждают те, на чью сторону привлечен более мощный теневой ресурс влияния.

3. Для того, чтобы преодолеть инерцию и летаргию, нужен стартовый момент, толчок. Как представляется, в украинской системе государственной власти единственным деятельным и инициативным субъектом, способным начать программу осмысленных и последовательных преобразований, является правительство.

Вряд ли можно ожидать, что такую программу будут осуществлять президент (12-летний опыт президентства иллюстрирует четкое стремление этого института власти уйти от ответственности за принятие экономических решений) или парламент (который по своей конфигурации физически не может генерировать целостную концепцию развития). Точно так же тщетны надежды на доброго царя, приход мессии, благотворительность Запада и т.п. Если и возможен переход к более современным формам отношений в треугольнике «государство — экономика — общество», то начинать его нужно с изменений в экономической системе и системе организации власти.

4. Разумеется, для того, чтобы парламент и правительство смогли действовать в одном направлении, уместно и необходимо укрепление организационной связи между этими институтами. Точно так же важно, чтобы правительству не мешали работать. В противном случае висящее на волоске возможной отставки правительство становится подрядчиком администрации президента, а парламент начинает действовать как арена стихийного лоббизма частных экономических интересов.

5. По зарубежному опыту, единственным средством, призванным предотвратить бездеятельность и коррупцию правительства, а также безответственность и непрофессионализм парламента, является механизм политической ответственности (правительства — перед парламентом, и парламента — перед избирателями).

Как ни печально, пока это весьма далеко от украинских реалий. Поэтому остается перечислять и анализировать недостатки и просчеты, не рассчитывая на сколько-нибудь быстрое улучшение ситуации.

Юрий САЕНКО, заведующий отделом социальных экспертиз Института социологии:

— За прохождением всех законопроектов я, естественно, не слежу, однако какая-то общая тенденция в рассмотрении каждого из них проглядывается. Я имею в виду неотлаженность системы информирования населения и общественных организаций по поводу принятия концептуальных вещей, отсутствие консультаций с гражданскими институтами. На Западе разработчики законов сами приходят к последним… И действуют в три этапа, первый из которых — предварительная широкая огласка принципиальных для страны решений, долженствующих быть закрепленными законодательно, второй, непосредственно, — процесс обсуждения и третий — донесение сути уже сформулированных «новшеств» до массового сознания. В принципе, все эти правила были соблюдены перед недавним принятием законов «Об общеобязательном пенсионном страховании» и «О негосударственном пенсионном обеспечении». Однако хочу напомнить, что сделано было «как надо» на западные деньги. Негативный пример — многие «чернобыльские» законопроекты и постановления. С 1992-го года наш Институт ведет постоянный мониторинг проблем, связанных с Чернобылем, накопилось колоссальное количество материала, но никто из авторов законодательных документов им так и не поинтересовался. Или другой пример из этой «серии» — вопрос о снятии некоторых льгот. Дело в том, что «чернобыльские» территории с годами постепенно очищаются, а значит, отдельные, установленные еще при советской власти, выплаты действительно можно «упразднить». Причем коэффициент этих выплат зачастую немалый: СССР устанавливал их с тем расчетом, что помогать будут все братские республики и, естественно, сама Украина сейчас финансово не справляется. А значит, перед тем, как упразднять льготы отдельным категориям, следовало бы провести комплексную работу: должен был быть диалог, разъяснение. Или нынешняя ситуация, сложившаяся в аграрном секторе…Социологические исследования показывают, что сегодня 50% украинцев боятся голода: вы представляете, как «наложился» на массовое сознание данный кризис?! И что делает власть в этой ситуации? Вешает с экрана телевизора ярлыки в духе «олигархов» и «спекулянтов». Это вместо того, чтобы продумать со специалистами-представителями профессиональной общественности грамотный план действий и — грамотно же — донести информацию до населения, тем самым его успокоив.