Збій системи,

Адміністративну реформу (разом із подоланням корупції) не без підстав уважають основною умовою успіху України в інтеграції з Європейським Союзом. За 20 років незалежності Київ не зміг адаптувати свої органи до викликів, які сам перед собою ставить. Як треба модернізувати державне управління, показали країни Центральної Європи, наприклад Польща. Польська модель реформи публічної служби не має бути дзеркальною для України, але провідні її риси варто брати до уваги.

Однією з умов ефективності політики держави на шляху до ЄС є створення органу, покликаного координувати цю політику. У Польщі 1996 року було створено Управління комітету європейської інтеграції (УКЄІ) з фактичним статусом міністерства. Серед основних завдань УКЄІ було прискорення роботи над адаптацією польського законодавства до стандартів ЄС, перевірка проектів нормативних актів на відповідність цим стандартам та моніторинг процесу адаптації. Управління розробляло стратегію інтеграції та пильнувало дотримання термінів виконання тих чи тих вимог. Серед головних завдань було й інформування громадян про перебіг інтеграції з ЄС. Також УКЄІ забезпечувало Комітет європейської інтеграції (КЄІ, до складу якого входили члени уряду) інформацією щодо прогресу і викликів євроінтеграції РП. Така модель забезпечила ефективну роботу всіх органів. Варто додати, що чиновники, які роками працювали в структурі УКЄІ, згодом обіймали посади в інституціях ЄС, наприклад Єва Синовєц — голова кількох департаментів УКЄІ, яка згодом очолювала Генеральний директорат ЄК з питань торгівлі. Це означає, що розбудову координаційного органу можна сприймати як інвестицію в людський капітал.

В Україні схожу формою структуру — Координаційне бюро європейської та євроатлантичної інтеграції — створено в липні 2008 року. Однак орган дістав невисокий статус — підрозділу Секретаріату КМУ, а в грудні 2010-го його перетворено на Департамент європейської інтеграції того самого Секретаріату, з безпосереднім підпорядкуванням службі першого віце-прем’єр-міністра — міністра економічного розвитку і торгівлі. Такий низький статус органу ставить під сумнів сенс його існування, бо ж він не зможе ефективно працювати. Крім того, перетворивши Бюро в Департамент, не подбали про затвердження нових інструкцій, згідно з якими орган має функціонувати: то яка ж мета такої «реформи»?

Очевидною є потреба піднести статус Департаменту, перетворивши його в ЦОВВ. На такий орган можна покласти повноваження за «польською» схемою, але з огляду на українську специфіку відповіднішою була б дещо інша модель. Безперечно доцільною є концентрація діяльності на кількох ключових напрямках, де є явні прогалини: 1) розроблення стратегічних документів у сфері інтеграції з ЄС, моніторинг і оцінювання цього процесу; 2) координація залучення зовнішньої фінансової допомоги та 3) інформування громадян у ділянці євроінтеграційної проблематики. Поступово сфера діяльності зазначеного органу має розширюватися, надто ж під оглядом загальної координації курсу на євроінтеграцію та достосування законодавства до норм ЄС. Щодо останнього, то неоціненними будуть досвід і напрацювання відповідного департаменту Мін’юсту. Утім, треба пам’ятати, що існування такої структури і надання їй суттєвих повноважень матиме сенс лише тоді, коли влада демонструватиме справжню волю в реалізації євроінтеграційних намірів.

Другим чинником, який впливає на ефективність роботи держорганів у процесі євроінтеграції, а також на ефективність держполітики загалом, є розмежування функцій окремих інституцій, особливо незалежне функціонування органу контролю. Така структура відіграла велику роль у процесі реалізації стратегічних цілей політики Польщі, зокрема щодо здобуття членства в ЄС. За контроль виконання бюджету та реалізації внутрішнього аудиту органами влади всіх рівнів у Польщі відповідає Найвища контрольна палата (НІК). Голову НІК обирає конституційною більшістю сейм (нижня палата парламенту) за згодою сенату на шість років. Тож орган очолюють компромісні з погляду всіх парламентських сил постаті. Така модель порівняно ефективно забезпечує незалежне від політичних апетитів функціонування Палати. Є висока вірогідність, що контроль буде систематичним і об’єктивним, а його результати матимуть вагу. Не менше важить чіткість правил роботи НІК, прописаних у законі. Наприклад, окремий розділ присвячено процедурі контролю — ці питання регулюють статті 27—65 Закону «Про НІК». Окремий розділ ( стаття 31) регламентує права і обов’язки співробітників Палати. Докладне визначення ролі органу та функцій його співробітників суттєво обмежує можливість діяти «на власний розсуд».

Українські органи контролю функціонують в інших умовах. Державна фінансова інспекція (ДФІ, давніше КРУ) і Рахункова палата не такі впливові. Адже сама підпорядкованість ДФІ Міністерству фінансів не дає змоги працювати незалежно. Як можна ефективно контролювати міністерства, якщо голову ДФІ призначає міністр фінансів за поданням КМУ? Тож КМУ фактично контролює сам себе. А з огляду на поточну підпорядкованість Кабміну Президентові ще важче уявити виявлені ДФІ зловживання в Адміністрації Президента... Закон України «Про Контрольно-ревізійне управління» досить непевно регулює питання, пов’язані з правами і обов’язками співробітників ДФІ (дві статті), які мають право «вимагати», «одержувати», «накладати» тощо. Але згідно з якою процедурою це має відбуватися, не написано, що й спонукає чиновників ухвалювати рішення «на власний розсуд». Нарешті, наміри чинної влади щодо евентуального «зміцнення незалежності» ДФІ вияскравлює той факт, що, незважаючи на перейменування КРУ в ДФІ в грудні 2010-го, станом на початок лютого 2012 року ДФІ працює відповідно до закону... про КРУ. Виходить, метою «адмінреформи» грудня 2010 року була лише зміна вивіски.

Теоретично більші можливості має підзвітна і підпорядкована ВРУ Рахункова палата (РП). Проте хоча РП «провадить свою діяльність самостійно, незалежно від будь-яких інших органів держави», факт, що її керівництво обирає на сім років звичайна (а не конституційна) більшість складу парламенту, суттєво обмежує незалежність РП. Можливість відкликати керівництво Палати через «порушення ним законодавства України або службові зловживання» (що констатує рішення ВРУ) нівелює самостійність РП. І навіть набагато детальніша (ніж щодо ДФІ) регламентація процедури перевірок не зможе усунути цього недоліку. Іншою істотною прогалиною є відсутність обов’язку повідомляти прокуратуру в разі виявлення порушень. РП має лише право на це, що є відчутним ударом по системності роботи Палати. Схожу «добровільність» фіксує і закон про ДФІ. Варто згадати про відсутність механізмів використання звітів ДФІ та РП в Законі України «Про засади запобігання і протидії корупції», що не заперечує можливості застосувати ці механізми, але дає змогу користати з них лише тоді, коли це буде зручно, наприклад з політичних мотивів.

За прогрес треба визнати ухвалення в листопаді 2011-го нової редакції Закону України «Про державну службу», яка набере чинності з 1 січня 2013 року. На думку Віри Нанівської, директора Міжнародного центру перспективних досліджень, наразі деякі основні функції держслужбовців (наприклад, підготовка рішень через аналіз ситуації чи прогнозування) сходять на пошуки обѓрунтування певного рішення, а саме такого, яке задовольнить політичне керівництво органу. Тож очевидним кроком уперед є розмежування посад політичних (І, ІІ категорії держслужбовців) і адміністративних (ІІІ — VІІ категорії), передбачене оновленим законом. Це дає адміністративним чиновникам більшу незалежність від політичних уподобань панівної партії. Звичайно, від теорії до практики шлях довгий, і мине чимало часу, поки розмежування матиме ефект системної роботи держорганів без огляду на політичну програму панівних сил. Але те, що це крок у правильному напрямку, — беззаперечно. Як і певне уточнення механізму притягнення чиновників до дисциплінарної відповідальності. Проте закон не виправляє інших системних вад, до яких належить, наприклад, обов’язок декларувати майно, що належить «членам їхніх сімей» (а не «близьким особам»). Відмінність у тому, що повнолітня дитина державного службовця або його батьки, які не живуть разом, не є «членами сім’ї», але залишаються «близькими особами». Такий нюанс дає законну можливість приховувати майно, що в українських умовах має істотне значення.

Прогресивні зміни, пов’язані з ухваленням нової редакції Закону «Про державну службу», можуть утратити вагу з огляду на загальні тенденції в структурах влади. У жовтні 2010 року змінами до Закону України «Про Кабінет Міністрів України» узаконено антиконституційний, корупціогенний механізм доручень Президента урядові. Указом Президента «Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади» з грудня 2010 року фактично обмежено повноваження міністерств у галузі формування політики. Безперечний позитив указу — структуризація ЦОВВ — незграбно приховував ключову мотивацію, якою була чергова централізація органів влади. Тенденцію закріпили зміни до закону про КМУ (березень 2011 року).

За таких обставин можливість створити впливовий орган, що координує політику євроінтеграції, та виокремити і зміцнити структуру контролю здається геть нереальною. А створення кращих умов для розвитку державної служби не матиме ваги через централізацію влади. Усе це демонструє брак справжньої волі реформувати державне управління і виявляє невдало приховану мотивацію — імітувати реформи, щоб монополізувати владу. Збереження наявного стану речей не дасть змоги Києву запровадити реформи, спрямовані на інтеграцію з ЄС. Такі реформи може імплементувати система державних інституцій, яка не дає збою. На жаль, цього не можна сказати про українські органи влади.