Безпека та влада
Українська система державного управління постала перед, можливо, найсерйознішим випробуванням з часів незалежності. Зміни до Конституції, які набрали чинності з 1 січня 2006 року, означають значну зміну співвідношення сил між Президентом та Верховною Радою, а також баланс повноважень між Президентом та прем'єр-міністром. У обох цих випадках президентські повноваження об'єктивно зменшуються. Це ускладнює міжвідомчу координацію в Україні.
В останні кілька місяців складається прикре враження, що для багатьох з тих, хто прийшов до влади, на перший план виходять інструменти політичної боротьби, і тільки на далекий другий план відходять питання стратегії забезпечення національної безпеки й реального суверенітету держави.
Ситуація погіршується тим, що на відміну від розвинених країн Заходу сучасна Україна й досі не сформувалася як повноцінна держава — нація зі своїми чітко окресленими національними інтересами, щодо яких склався б консенсус всередині як політичної еліти, так і переважної частини українських громадян.
Найгіршим у цій ситуації є те, що Президент, опинившись без реальної парламентської підтримки, безпосередньо втягнутий у боротьбу за владні повноваження, втрачаючи, відтак, чимало ступенів свободи у виборі напрямів, пріоритетних проблем і засобів їх розв'язання, які він міг би вирішувати самостійно або ж за допомогою Ради національної безпеки і оборони, яку він очолює.
У результаті саме той орган влади, який покликаний визначати стратегічні питання розвитку країни — Рада національної безпеки і оборони України, — перетворюється на заручника в боротьбі за владу й за критичні впливи на силові структури країни.
Це враження лише підтверджує законопроект, внесений 11 січня 2007 року народними депутатами від фракції Партії регіонів Юрієм Мірошниченком та В'ячеславом Забарським. Цей документ явно спрямований на послаблення ролі й значення РНБОУ. Ще раніше, 13 грудня 2006 року, аналогічного характеру законопроект вніс народний депутат від БЮТ Сергій Поліщук. Законопроект Мірошниченка і Забарського пропонує ліквідувати посади секретаря РНБОУ, його заступників та апарат РНБОУ. Функції апарату РНБОУ пропонується покласти на Секретаріат Президента. Усе це подається лобістами як «ліквідація зайвих структур». На тлі створення в Кабінеті Міністрів принципово нової структури — куратора силових відомств (посада нового віце-прем'єр-міністра) неважко припустити, що йдеться взагалі про «зайвість» самої РНБОУ.
Хоча автори законопроекту твердять про необхідність приведення Закону про РНБОУ у відповідність із реформованою Конституцією. Якщо ж назвати речі своїми іменами, то ними рухає просте бажання позбавити Президента ще одного важеля впливу на ситуацію в країні. Між тим держава може бути одночасно позбавлена важливого елементу управління, який дозволяє відстежувати актуальні і майбутні тенденції й виклики, які вимагають реагування вищого керівництва держави, і знаходити механізми цього реагування.
Наявність у нашої країни цілісної погодженої й вивіреної за засадничими орієнтирами політики національної й міжнародної безпеки завжди було тим критерієм, на підставі якого судили про її силу й престиж, — якщо навіть не вповні реалізовані, то потенційно присутні. Водночас те, що ми як держава з дня на день втрачаємо повагу світового співтовариства, теж не є дивним. Не може викликати поваги до себе країна, у керівництві якої немає єдиної позиції із ключових питань стратегічного розвитку й захисту національних інтересів, де можна у приватному порядку «під шумок» вирішувати загальнонаціональні питання на рівні чиновників, які розпоряджаються кожен у своїй «вотчині» за власним містечковим розсудом.
Саме Рада безпеки за умови її повноцінної роботи дозволяє вчасно виявити загрозу, провести своєчасне консультування тих, хто буде приймати рішення, розробити проект цього рішення, визначити «больові точки», які заважатимуть втілити це рішення.
Стаття 107 Конституції передбачає, що Рада національної безпеки і оборони України (РНБОУ) під головуванням Президента «координує та контролює діяльність органів виконавчої влади у сфері національної безпеки та оборони». Стаття 107 не покладає на РНБО головну відповідальність за координацію зовнішньої політики; за це відповідає міністр закордонних справ. РНБО включає: прем'єр-міністра, міністрів оборони та внутрішніх справ, міністра закордонних справ, голову Служби безпеки та інших членів, призначених Президентом.
Закон «Про Кабінет Міністрів України», оприлюднений 2 лютого 2007 року, ігнорує особливості конституційного статусу Ради національної безпеки і оборони України, зокрема, щодо координації та контролю діяльності усіх органів виконавчої влади у сфері національної безпеки та оборони (стаття 29).
РНБО підзвітна Президентові, але водночас є органом, відокремленим від Секретаріату Президента, який включає радників Президента з питань як зовнішньої, так і оборонної політики, що мають особистий штат фахівців з цих питань, виконуючи аналітичну роботу, висуваючи політичні пропозиції та надаючи допомогу в координації з питань закордонних справ, оборони та національної безпеки.
За великим рахунком, не так вже й важливо, хто саме керуватиме політикою національної безпеки.
Важливо чесно відповісти на запитання, чи вдасться за умов тривалого реконструювання таких чутливих структур, якими є структури національної безпеки, оборони й зовнішньої політики, забезпечити належну спадкоємність і ефективне функціонування державної влади.
Чесна відповідь полягає у тому, що досягти функціональної спадкоємності у забезпеченні питань великої політики, ключових питань безпеки та оборони за суто парламентської моделі організації державної влади у такій країні перехідного типу, якою є сучасна Україна, не вдасться. Приклад європейських країн не може бути переконливим, оскільки вони здебільшого рухаються у фарватері євроатлантичної політики безпеки, параметри якої визначаються у Вашингтоні й Брюсселі (при цьому для цих країн необов'язково бути членами ЄС та НАТО).
У цих умовах особливого значення набуває чинник особистісного впливу Президента на роль і повноваження Ради національної безпеки і оборони, яка надає йому відповідні рекомендації.
Україна, яка досі не досягла політичного консенсусу в суспільстві щодо свого остаточного геостратегічного вибору, просто не може собі дозволити ліквідації працюючих структур національної безпеки й оборони, на чолі яких стоїть Президент. Адже саме Президент, як стверджують українські закони, починаючи з Конституції, персонально відповідалє за стан і перспективи національної безпеки.
Після президентських виборів 2004 р. та парламентських виборів 2006 року перед новою українською владою відкрилося вікно можливостей для реформування основ суспільного життя на демократичних засадах і проведення більш активної зовнішньої політики. Тому так прикро, що у вирі боротьби за розподіл і перерозподіл владних повноважень знаходиться чимало надто гарячих голів, ладних принести інтереси національної безпеки у жертву вузькопрагматичним, а часто — й вузькоегоїстичним політичним інтересам.
Зовсім недавно, у липні 2004 року, Верховна Рада України у Постанові щодо здійснення Кабінетом Міністрів конституційних повноважень у сфері оборони зазначила, що Верховна Рада «вважає за необхідне підвищити роль Ради національної безпеки й оборони України в здійсненні визначених Конституцією України і Законом України «Про Раду національної безпеки й оборони України» завдань із координації й контролю за діяльністю органів виконавчої влади в сфері оборони й національної безпеки, насамперед — у справі радикального реформування й створення оптимальної, що відповідає сучасним умовам, військової організації держави, ліквідації дублюючих структур, удосконалюванні співробітництва всіх її ланок в умовах розвитку кризових ситуацій у країні й світі, підвищенні ефективності боротьби з новими зовнішніми й внутрішніми загрозами, реагуванні на нетрадиційні виклики й загрози, які можуть дестабілізувати внутрішню ситуацію й негативно вплинути на авторитет України у світі…». Тобто парламентарії зразка 2004 року добре розуміли, що йдеться про однозначне розмежування повноважень.
Саме Рада національної безпеки і оборони є тим унікальним майданчиком, де можуть і повинні обговорюватися проблеми, з яких немає консенсусу ні серед провідних політичних сил, ні навіть глибше — в суспільстві. Водночас Рада є головним інструментом Президента як Головнокомандуючого у сфері практичної координації діяльності різних урядових структур у «силовій» сфері. До того ж практика свідчить, що жоден парламент світу так досі й не зміг взяти на себе завдання стратегічного планування. Натомість у багатьох країнах світу ці завдання успішно виконують саме ради безпеки. Для громадської думки більшості розвинених країн є аксіомою, що саме ради безпеки репрезентують політичну позицію держави як цілого у розв'язанні стратегічних питань.
Можна сказати навіть більше: сама по собі наявність у структурі держави такого органу, який функціонально здатний розробляти стратегічні завдання, виходити за межі приватних завдань боротьби за впливи, владу і власність і виробляти єдину державну позицію, засвідчує ступінь дієздатності держави. Якщо ж цей орган здатен повноцінно виконувати свої функції та наділений відповідними повноваженнями, щоб змусити прислухатися до своєї думки тих, хто залучений до прийняття рішень із питань оперативного й тактичного рівня, то його роль і справді подібна до ролі керманича у бурхливому морі сучасної політики.
Щоправда, існує інше бачення самого процесу державного управління, яке не містить самої потреби підніматися до усвідомлення стратегічних завдань держави як цілого. Замість цього працює механізм постійного «залатування дірок».
Із цих позицій наявність у країні органу-синтезатора, подібного до РНБОУ, здатного синтезувати безліч приватних завдань та інтересів у чітку державну позицію й загальнонаціональний інтерес, виглядає надлишковим. Більше того, такий орган сприймається навіть як істотна перешкода, оскільки він заважає підмінювати поняття «власного» (корпоративного) інтересу інтересом буцімто «національним». Якщо ж урахувати, що в Україні народилося уже два-три покоління політиків, чий рівень не виходить за межі містечкового і які особливо схильні до подібних підмін; політиків, які давно уже звикли наживати капітал на позірному патріотизмі, то їхнє нерозуміння функцій і ролі структур, подібних до РНБОУ, видається цілковито логічним. Такий підхід може позбавити Україну перспективи стати державою цілковито спроможною й самодостатньою у сучасному розумінні цього слова.
Не можна забувати, що інтегральний державницький погляд на події й ситуації у сфері безпеки у професіоналів напрацьовується роками. Зруйнувати таке експертне співтовариство дуже легко, а на його відтворення підуть роки, яких може просто не вистачити. Саме про це хотілось би попередити тих гарячих конституційних реформаторів, які у своїх (як їм здається) благородних пориваннях націлилися на радикальну трансформацію сфери керування національною безпекою та обороною.
Вихід завжди можливий. Президент має знайти реальні механізми забезпечення підтримки свого політичного курсу з боку прем'єр-міністра та отримати його згоду на виконання президентських указів. Це єдиний шлях забезпечення політичної стабільності в українському суспільстві, який може здійснити поступальний розвиток держави. Відсутність збігу думок щодо зовнішньополітичного та внутрішньополітичного курсу між Президентом та прем'єром може завести ситуацію у глухий кут, що сьогодні вже починає виявлятися у питаннях тактики вступу України до НАТО.
Збереження конфронтації означатиме втрати не лише з обох сторін, а, передусім, втрати для України та її населення на шляху цивілізаційного розвитку.
Сьогодні, на жаль, прем'єр розглядає стратегічні питання розвитку України не стільки з позицій національних інтересів держави, скільки як лідер політичної сили, яка займає провідне місце в парламентській коаліції. Для повноцінного розвитку держави цього недостатньо, його партія, як і всі інші в Україні, не має підтримки більшості (й навіть половини) населення країни.
Завдання, які стоять перед Україною, вимагають від Президента та прем'єр-міністра порозуміння з актуальних проблем міжнародних відносин. Тільки тоді може бути втілений політичний курс, спрямований на ефективне вирішення життєво важливих питань розвитку держави.
Одним з ключових елементів досягнення порозуміння має стати ефективна координація дій між Президентом та прем'єром, а також між різними міністерствами й відомствами. За умов розвитку кризових процесів в країні нагальною є потреба у підвищенні ефективності системи державного управління. Необхідно об'єднати зусилля державних органів президентської вертикалі та уряду, задіяних у сфері внутрішньої та зовнішньої політики, на формуванні сталої системи середньострокового та довгострокового стратегічного планування, створення дієвих механізмів постійного моніторингу визначальних тенденцій розвитку внутрішнього та міжнародного середовища безпеки. Механізми виконавчої системи влади в Україні, відповідальної за координацію такої взаємодії, можуть забезпечити cекретаріат Кабінету Міністрів України та Рада національної безпеки і оборони, яка, нагадаю, є головним координаційним органом з питань національної безпеки та оборони.
Сучасні проблеми безпеки мають наскільки багатовимірний характер, що говорити про можливість вирішення їх силами одного окремого міністерства чи відомства не доводиться. Системний підхід апріорі припускає необхідність вироблення єдиного стратегічного курсу, а також наявність у структурі державної влади такого органу, який був би відповідальним за експертизу першочергових загроз і напрацювання довгострокових стратегій розвитку країни.
Динамічні зміни, що відбуваються у сучасному світі, створюють нові виклики і загрози світовій спільноті та національним державам. Це пов'язано, насамперед, з посиленням екстремізму і фанатизму, зростанням соціального напруження, загостренням воєнних та громадянських конфліктів, посиленням жорсткої боротьби за енергоресурси, активізацією міжнародної терористичної мережі, розповзанням зброї масового знищення тощо.
Нівелюється різниця між внутрішніми та зовнішніми аспектами безпеки, збільшується вага нетрадиційних елементів безпеки — економічних, соціальних, екологічних.
Реагування на ці виклики та загрози в умовах послідовного входження України у світову економічну і міжнародну систему — процес, який набув нового поштовху внаслідок демократичних перетворень останніх років, передбачає формування принципово нової системи державної влади та національної безпеки. Ця система не просто має відповідати масштабам існуючих загроз, але й бути невід'ємною складовою системи міжнародної та регіональної безпеки.
Сучасна система національної безпеки України неможлива без послідовних дій у напрямі формування безпечного міжнародного середовища, що передбачає зміцнення систем колективної безпеки в європейському, трансатлантичному та євроазійському просторах, розвитку кооперації у політичній, економічній, гуманітарній, інформаційній та військовій сферах у глобальному та регіональному вимірах.
Принциповою основою системи національної безпеки України є безумовна орієнтація на власні національні інтереси. В нових умовах більш рельєфно визначилися пріоритетні цінності, потреби та прагнення українського суспільства на основі гармонійного поєднання інтересів людини, українського суспільства, держави та міжнародної спільноти.
Сьогодні саме безпековий дискурс став визначальним у світовій політиці. Це зумовлено не тільки зростанням масштабів загроз, що виходять від інтернаціональної мережі тероризму та інших подібних мереж.
Саме безпековий вимір у сучасній картині світу здатний об'єднати в собі базові конструктивні тези, сформульовані у контексті різних ідеологій, згладжувати конфесійні й культурні розходження, які зберігаються в суспільстві.
Завершити хотілося б фразою модного і часто цитованого сьогодні американського філософа і футуролога Френсіса Фукуями: «Побудова сильної держави полягає в створенні нових державних установ і в зміцненні існуючих» (Ф. Фукуяма, «Сильное государство»).
