Час прийняття рішення
Одна з причин їх існування та, що до рад зберігається ще радянський підхід: вони «хороші» чи «погані», в залежності від ситуації і особистості керівника, рівня його політичної культури. Буває і таке, коли особисті конфлікти й амбіції місцевих вождів видаються за конфлікти між гілками влади. Очевидно, що у нас за минулі роки, образно кажучи, створений тільки «скелет» — первинна конструкція системи місцевого самоврядування, яка наблизиться до європейських стандартів при досягненні європейського рівня у виробництві ВВП на душу населення, покращення багатьох економічних і соціальних відносин. Чи буде цей «скелет» рости сам? Не буде. Його треба будувати, нарощувати, причому еволюційно, натхненно, з урахуванням національних, економічних, географічних та інших особливостей. Але, на жаль, не зважаючи на продекларовані наміри і масу різних асоціацій, які займаються місцевим самоврядуванням, змін у цій сфері недостатньо. Не вистачає головного — постійних, системних змін. А уривкові, часто емоційні, заяви і дії не здатні змінити ситуацію на краще. Асоціація міст бореться за те, щоб в містах залишалося до 40 відсотків бюджету; сільські і селищні ради — добиваються дотацій, більш справедливого розподілу місцевих податків і зборів; обласні ради — стурбовані збереженням важелів територіального розвитку. Всі начебто при ділі, а єдиної зваженої позиції немає, координації зусиль немає, чіткого бачення перспективи немає.
Прийняття ж Бюджетного, Податкового, Земельного, Громадянського кодексів та інших документів в тому вигляді, в якому вони знаходяться у Верховній Раді, докорінним, багато в чому несприятливим чином може змінити правовий простір діяльності органів місцевого самоврядування. Причому змінити за принципом: «…до основанья, а затем…» Щоб переконатися в цьому, досить проаналізувати статті вказаних кодексів, Конституції України і Закону «Про місцеве самоврядування в Україні».
Практично кожний з цих документів розроблений ніби сам по собі і відображає інтереси депутатських груп (фракцій), міністерства чи комітету — розробників проекту (як відзначала нещодавно газета «День» — «суб’єктивні рішення урядових осіб»). А де ж інтереси держави? Інтереси регіонів? Чому з прийняттям того чи іншого законодавчого або нормативного акту не обгрунтовується його доцільність, економічні і соціальні наслідки, спорідненість з чинним законодавством? Чому той же старий Земельний кодекс в частині повноважень органів місцевого самоврядування, за оцінками спеціалістів, на рiвень кращий, ефективніший, ніж широко розрекламований новий?
Складається враження, що спеціалісти, організації, які його розробляли, взагалі не знайомі з такими поняттями, як «сільська община», «соціальна інфраструктура», «територіальна громада» та ін. У їх розумінні існують лише дві категорії: суб’єкт — нові власники, і об’єкт власності — земля. Такі відверто усічені абстракції, без урахування всієї системи життєвого устрою села, можуть завести надто далеко, а рівень руйнування в багато разів перевищить ефект від зміни системи виробничих відносин. До речі, досить далекий від реалій практики і проект закону «Про комунальну власність».
Я і мої колеги вже неодноразово намагалися переконати депутатів Верховної Ради в необхідності більш комплексного системного ставлення до розвитку місцевого самоврядування. Але все це не мало особливого успіху. Адже саме звідси — від «чорних» дірок законодавства, від відсутності механізмів реалізації законів, від постійних спроб втручання і «свого» тлумачення законодавства — йдуть численні протиріччя і конфлікти, а часто — і стан песимізму, невпевненості у працівників місцевого самоврядування. Адже якщо нічого не змінюється, навіщо «город городити»? Навіщо проходити чистилище місцевих виборів, щоб потім не мати можливості допомогти людям в елементарному, не говорячи вже про «комплексний» розвиток територій? При цьому всі розуміють, що повернення до минулого вже не буде, що саме ускладнення економічної і соціальної структури суспільства робить неможливим прості, уніфіковані методи управління, коли одного «батька» на всіх не вистачить. Лише у нас, в Дніпропетровській області, більше 300 громадських рухів і 40 партій, 1500 територіальних громад, близько 10 тисяч нових суб’єктів ринкового господарювання і ще 247 газет. Ці лише деякі елементи нової соціально-громадської структури вимагають і нових механізмів розвитку і саморозвитку. Підкреслюю: саморозвиток, варіанти якого багатогранні, як життя, знайти які і повинні органи місцевого самоврядування. Але поки що будь-яка галузь природних монополій, наприклад, електроенергетика, що сповідує філософію «рубильника», будь-яка силова структура, включаючи податкові інспекції і КРУ, за реальним інструментом впливу більш ефективна, ніж органи місцевого самоврядування. І в такій ситуації перетворювати міські, сільські, селищні чи обласні ради в «гальма реформ», принаймні нечесно і необ’єктивно.
Переважна більшість депутатського корпусу регіонального рівня налаштована конструктивно і щиро намагається допомогти країні, Президенту в подоланні кризи, в освоєнні високих європейських стандартів правової, демократичної держави, хоча може вийти і так, що ця допомога, не з нашої вини, буде зведена до мінімуму. Регіональна влада в особі адміністрацій і рад позбавляється, чи вже позбавилася, багатьох важелів впливу на соціально-економічні процеси. Майже 70 відсотків бюджетних та інших ресурсів зосереджується в центрі. Добре це чи погано — судити не берусь. Скоріше за все — погано. Хоча і точка зору тих, хто побоюється децентралізації, відцентрових тенденцій в Україні, має право на існування. Але при цьому час вже перестати лукавити і нарешті вирішити, що і в яких обсягах залишати на місцях. Яке місцеве самоврядування необхідне? Як забезпечити баланс ресурсів і повноважень? Як розвивати основу основ державності — територіальні громади? Адже немає особливої потреби доводити, що чим більше бюджетна, податкова і інші структури будуть будуватися зверху вниз, а не навпаки, тим більше руйнуватимуться первинні клітини суспільства. Якщо, звичайно, жити за принципом одного маркіза, який вважав, що необхідно все зруйнувати, щоб створити народ заново, то з подібним станом речей можна було б і погодитися. Можна зрозуміти і міністра фінансів Ігоря Мітюкова, який має намір взяти під ручне управління 682 (!) регіональні бюджети різного рівня: таким чином простіше вирішувати проблеми погашення зовнішньої заборгованості. Але кожна нова гривня, вилучена сьогодні з територій (від «економії» на ремонтах, будівництві доріг, затримки зарплати бюджетникам, соціальних виплатах і т.д.), повернеться вже в найближчі роки (на рубежі 2003— 2004 рр.) десятикратними втратами. Де потім будемо шукати «крайнього»? Адже міністри, як і голови комітетів Верховної Ради, змінюються, а території та їх проблеми залишаються. І, мабуть, для нас настав час оцінювати будь-яке реформаторство з позицій нарощування позитивних змін в економіці, сфері управління, в тому числі місцевих рад. Якщо їх немає, то скільки не говори «халва» — в роті солодше не стане.
У мене, на жаль, немає даних по Україні, але в Росії вже сьогодні для відновлення інфраструктури потрібно 100 млрд. доларів, що в чотири рази більше за її річний бюджет. Мабуть, такий порядок чисел і в нашій державі. Впровадження так званих «нових» міжбюджетних відносин (на старій податковій основі, всупереч дорученням Президента) призведе до ескалації різних конфліктів, викличе демарші частини міст і районів, остаточно підірве фінансову базу місцевого самоврядування. І це після того, як, наприклад, на селі вже фактично перестала існувати система сільської споживчої кооперації, місцевої промисловості, після корінних змін у русі земельної ренти при реформуванні земельних відносин, при значному зростанні ціни на енергоресурси. Розвивати території при втратній ціні на енергоресурси (як було в радянський період) і світових цінах на них — дві великі різниці, як кажуть в Одесі. А на додачу не стало і позабюджетних фондів.
Характерно і те, що це відбувається на фоні буквального розквіту бюрократії. В останні роки чисельність чиновників центральних органів влади зросла майже на 35 тисяч чоловік (!?). Одночасно Кабінетом Міністрів, порушуючи законодавство, застосовуються спроби зменшити і без того скромні штати місцевого самоврядування. Деякі ради, особливо на периферії, опинилися без світла і зв’язку, не можуть утримувати необхідних спеціалістів, зокрема землевпорядників. Ці «новації», що виникають час від часу, не тільки порушують закон, але й принижують людей, дають можливість різного роду дрібним чиновникам по-своєму трактувати інтереси держави. Документообіг по лінії деяких фіскальних органів, зокрема казначейства, стосовно органів місцевого самоврядування виріс в десятки разів. Практично кожна перевірка по лінії КРУ завершується передачею матеріалів до правоохоронних органів. Виходить як в анекдоті: «стій там — іди сюди».
Останнім часом активізується питання щодо передачі повноважень від рад адміністраціям. Не бачу тут нічого страшного. У нас в регіоні повне взаєморозуміння між гілками влади з даної проблеми. Скільки потрібно державі, підкреслюю — державі, стільки і передамо. 40, 50 чи 90 відсотків — тільки, щоб це йшло на користь справі. Але… процедур, механізмів передачі повноважень немає. Якими матеріально-технічними і фінансовими ресурсами забезпечувати передані об’єкти? Як забезпечувати контроль і баланс інтересів? Цього ніхто не знає, а отже, передача повноважень перетворюється у формальність.
«Новою» тенденцією в деяких регіонах стало сумісництво роботи у виконавчих структурах з депутатським мандатом. Навіщо? Якщо раніше це можна було пояснити прагненням отримати депутатську недоторканість, то тепер депутати місцевих рад її не мають. Я вже не кажу про те, що це пряме порушення закону. Який приклад нехтування законом показують ці керівники рядовим громадянам? Яке враження створюють про Україну у Європарламенті?
Іншими словами, і великих, і малих проблем у місцевого самоврядування вистачає. У багатьох керівників болить голова за роботу житлово-комунального господарства в осінньо-зимовий період, що наближається. Доки у верхах розробляються нові схеми розрахунків і «ручного управління», внизу тисячі споживачів ще не укладали договорів на постачання газу, з тривогою чекають перших холодів: немає ні розрахунків, ні грошей, ні можливості їх знайти. Тут би і втрутитися місцевим бюджетам! На жаль, місцева влада обмежена інструкціями — практично всі міста і райони області стали дотаційними. А значить, проблеми заганяються в глухий кут, зростають. Настав час вирішити, на які механізми регіонального розвитку спиратися, як радикально покращити соціально-економічну обстановку. І дуже вчасно піднімає зараз питання Президент України щодо приведення законодавчого поля у відповідність до європейських стандартiв, навчання працювати згідно з ними.
Назріла необхідність за допомогою профільних комітетів Верховної Ради, вчених, практиків провести ревізію законодавства і в частині місцевого самоврядування, визначити «працюючі» і «непрацюючі» статті, причини такого становища. Виявити і усунути нормативні документи, що вторгаються в конституційний простір і блокують розвиток місцевої ініціативи. Упорядкувати все коло питань і процедур, пов’язаних з перевірками і вiдносинами рад різного рівня, а також між ними і іншими гілками влади, силовими і контролюючими структурами.
Законодавчо визначити гарантований мінімум фінансового забезпечення регіонів, соціальних виплат, в залежності від рівня самозабезпеченості територій, податкового навантаження, інших факторів. Явно ненормально, коли окремі ради відрізняються між собою за соціальними виплатами із бюджету на душу населення в 10—20 разів. Є немало і інших пропозицій, які здатні змінити стан речей на краще. Справа у малому: у політичній волі, у вмінні Верховної Ради і Кабінету Міністрів забезпечити активну участь потенціалу місцевого самоврядування у розвитку держави. Переконаний: віддача від цього буде швидка і вагома.
P.S. Пропонуємо зацікавленим читачам взяти участь в обговоренні злободенних питань місцевого самоврядування.
