Время принятия решений

Одна из причин такова, что к радам сохраняется еще советский подход: они «хорошие» или «плохие», в зависимости от ситуации и личности руководителя, уровня его политической культуры. Бывает и такое, когда личные конфликты и амбиции местных вождей выдаются за конфликты между ветвями власти. Очевидно и то, что у нас за прошедшие годы, образно говоря, создан только «скелет», первичная конструкция системы местного самоуправления, которая приблизится к европейским стандартам при достижении европейского уровня в производстве ВВП на душу населения, улучшения многих экономических и социальных отношений. Будет ли этот «скелет» расти сам? Не будет. Его надо строить, наращивать, причем эволюционно, кропотливо, с учетом национальных, экономических, географических и других особенностей. Но, увы, несмотря на продекларированные намерения и обилие разных ассоциаций, занимающихся местным самоуправлением, изменений в этой сфере недостаточно. Не хватает главного — постоянных, системных изменений. А отрывочные, зачастую эмоциональные заявления и действия не способны изменить ситуацию к лучшему. Ассоциация городов борется за то, чтобы в городах оставалось до 40 процентов бюджета; сельские и поселковые рады — добиваются дотаций, более справедливого распределения местных налогов и сборов; областные рады — обеспокоены сохранением рычагов территориального развития. Все вроде бы при деле, а единой взвешенной позиции нет, координации усилий нет, четкого видения на перспективу нет.

Принятие же Бюджетного, Налогового, Земельного, Гражданского кодексов и других документов в том виде, в котором они находятся в Верховной Раде, коренным, во многом неблагоприятным образом может изменить правовое пространство деятельности органов местного самоуправления. Причем изменить по принципу: «… до основанья, а затем…» Чтобы убедиться в этом, достаточно проанализировать, сопоставить статьи указанных кодексов, Конституции Украины и Закона «О местном самоуправлении в Украине».

Практически каждый из этих документов разработан как бы сам по себе и отражает интересы депутатских групп (фракций), министерства или комитета — разработчиков проекта (как отметила недавно газета «День» — «субъективные решения правительственных лиц»). А где же интересы государства? Интересы регионов? Почему, с принятием того или иного законодательного или нормативного акта не обосновывается его целесообразность, экономические и социальные последствия, сопряженность с действующим законодательством? Почему тот же старый Земельный кодекс в части полномочий органов местного самоуправления, по оценкам специалистов, на порядок лучше, эффективнее, чем широко разрекламированный новый?

Создается впечатление, что специалисты, организации, которые его разрабатывали, вообще не знакомы с такими понятиями как «сельская община», «социальная инфраструктура», «территориальная громада» и др. В их понимании существуют только две категории: субъект — новые собственники, и объект собственности — земля. Такие явно усеченные абстракции, без учета всей системы жизнеустройства села, могут завести слишком далеко, а уровень разрушения многократно превысит эффект от изменения системы производственных отношений. Кстати, весьма далек от реалий практики и проект Закона «О коммунальной собственности».

Я и мои коллеги уже не раз и не два пытались убедить депутатов Верховной Рады в необходимости более комплексного, системного отношения к развитию местного самоуправления, но без особого успеха. А ведь именно отсюда — от «черных» дыр законодательства, от отсутствия механизмов реализации законов, от постоянных попыток вмешательства и «своей» трактовки законодательства — и идут многие противоречия и конфликты, а зачастую, и состояние пессимизма, неуверенности у работников местного самоуправления: ведь если ничего не меняется, зачем «огород городить»? Зачем проходить чистилище местных выборов, чтобы затем не иметь возможности помочь людям в самом элементарном, не говоря уже о «комплексном» развитии территорий? При этом все понимают, что возврата в прошлое уже не будет, что само усложнение экономической и социальной структуры общества делает невозможным простые, унифицированные методы управления, когда одного «батька» на всех не хватит. Только у нас в Днепропетровской области свыше 300 общественных движений и 40 партий, 1500 территориальных громад, около 10 тысяч новых субъектов рыночного хозяйствования и еще 247 газет. Эти, только некоторые элементы новой социально-общественной структуры требуют и новых механизмов развития и саморазвития. Подчеркну: саморазвития, варианты которого многообразны как жизнь, найти которые и обязаны органы местного самоуправления. Но пока любая отрасль естественных монополий, к примеру, электроэнергетика, исповедующая философию рубильника, любая силовая структура, включая налоговые инспекции и КРУ по реальным инструментам влияния гораздо эффективнее, чем органы местного самоуправления. И в такой ситуации превращать городские, сельские, поселковые советы или областные рады в «тормоз реформ», по крайней мере, нечестно и не объективно.

Подавляющее большинство депутатского корпуса регионального уровня настроено конструктивно и искренне стремится помочь державе, Президенту в преодолении кризиса, в освоении высоких европейских стандартов правового, демократического государства, хотя может произойти и так, что эта помощь не по нашей вине будет сведена к минимуму. Региональная власть в лице администраций и советов лишается или уже лишилась многих рычагов влияния на социально-экономические процессы. Почти 70 процентов бюджетных и иных ресурсов сосредотачивается в центре. Хорошо это или плохо судить не берусь: скорее всего плохо. Хотя и точка зрения тех, кто опасается децентрализации, центробежных тенденций в Украине имеет право на существование. Но при этом пора уже перестать лукавить и, наконец, решить: что и в каких объемах оставлять на местах? Какое местное самоуправление необходимо? Как обеспечить баланс ресурсов и полномочий? Как развивать основу основ государственности — территориальные громады? Ведь нет особой нужды доказывать, что, чем больше бюджетная, налоговая и другие структуры будут выстраиваться основанием вверх, тем больше будут разрушаться первичные клетки общества. Если, конечно, следовать принципу одного маркиза, считавшего, что здесь стоит все разрушить, чтобы создать народ заново, то с подобным можно было бы и согласиться. Можно понять и министра финансов Игоря Митюкова, намеревающегося взять под ручное управление 682 (!) региональных бюджета разного уровня: так легче решать проблемы погашения внешней задолженности и латать «дырявое одеяло». Но каждая новая гривня, изъятая сегодня из территорий (от «экономии» на ремонтах, строительстве дорог, сдерживании зарплаты бюджетников, социальных выплатах и т.д.) обернется уже в ближайшие годы (на рубеже 2003—2004 гг.) десятикратными потерями. Где потом будем искать «крайнего»? Ведь министры как и председатели Комитетов Верховной Рады приходят и уходят, а территории, и их проблемы остаются. И видимо, нам всем пора оценивать любое реформаторство с позиций наращивания позитивных изменений в экономике, сфере управления, в том числе местных советов. Если их нет, то сколько не говори «халва», — во рту слаще не станет.

У меня, к сожалению, нет данных по Украине, но в России уже сегодня для восстановления инфраструктуры требуется 100 млрд. долларов, что в 4 раза больше ее годового бюджета. Видимо, такой порядок цифр и в нашем государстве. Внедрение так называемых «новых» межбюджетных отношений (на старой налоговой базе, вопреки поручениям Президента) приведет к эскалации различных конфликтов, вызовет демарши части городов и районов, окончательно подорвет финансовую базу местного самоуправления. И это после того, как, к примеру, на селе уже фактически перестала существовать система сельской потребительской кооперации, местной промышленности, после коренного изменения в движении земельной ренты при реформировании аграрных отношений, при значительном возрастании цены энергоресурсов. Развивать территории при бросовой цене энергоресурсов (как было в советский период) и мировых ценах на них, как говорят в Одессе, две большие разницы. А вдобавок не стало и внебюджетных фондов.

Характерно и то, что это происходит на фоне буквального расцвета бюрократии. В последние годы, численность чиновников центральных органов власти выросла почти на 35 тысяч человек (!?). Одновременно Кабинетом Министров, в нарушение законодательства, принимаются попытки уменьшить и без того скромные штаты местного самоуправления. Некоторые советы, особенно в глубинке, оказались отключенными от света и связи, не могут содержать необходимых специалистов, в частности землеустроителей. Эти «новации», возникающие время от времени, не только нарушают закон, но и унижают людей, дают возможность разного рода мелким чиновникам по-своему трактовать интересы государства. Документооборот по линии некоторых фискальных органов, в частности, казначейства, в части органов местного самоуправления, возрос в десятки раз. Практически каждая проверка по линии КРУ завершается передачей материалов в правоохранительные органы. Получается как в анекдоте: «стой там — иди сюда».

В последнее время стал активизироваться вопрос о передаче полномочий от советов администрациям. Не вижу здесь ничего страшного, у нас в регионе полное понимание между ветвями власти по данной проблеме. Сколько нужно государству, подчеркиваю, государству — столько и передадим. 40, 50 или 90 процентов — лишь бы это шло на пользу делу. Но … процедур, механизмов передачи полномочий нет. Какими материально-техническими и финансовыми ресурсами обеспечивать переданные объемы? Как обеспечивать контроль и баланс интересов? Об этом никто не знает, а следовательно передача полномочий превращается в формальность.

«Новым» веянием в ряде регионов стало совмещение работы в исполнительных структурах с депутатским мандатом. Зачем? Если раньше это можно было как-то объяснить стремлением получить депутатскую неприкосновенность, то теперь депутаты местных советов ее не имеют. Я уже не говорю о том, что это прямое нарушение закона. И какой пример законопослушания подают эти руководители рядовым гражданам, какое мнение создают об Украине в Европарламенте?

Другими словами, и больших, и малых проблем у местного самоуправления хватает. У многих председателей болит голова за работу жилищно-коммунального хозяйства в приближающийся осенне-зимний период. Пока в верхах разрабатывают новые схемы расчетов и «ручного управления», внизу тысячи потребителей еще не заключали договора на поставку газа, с тревогой ждут первых холодов: нет ни расчетов, ни денег, ни возможности их найти. Здесь бы и вмешаться местным бюджетам! Увы, местная власть связана ограничениями и инструкциями по рукам и ногам — практически все города и районы области стали дотационными. А значит, проблемы загоняются в тупик, нарастают. И пора уже решить, на какие механизмы регионального развития опереться, как резко улучшить социально-экономическую обстановку. И очень своевременно ставит сейчас вопрос Президент Украины о том, чтобы привести законодательное поле в соответствие с европейскими стандартами, научиться работать по ним.

Назрела необходимость с помощью профильных Комитетов Верховной Рады, ученых, практиков произвести ревизию законодательства и в части местного самоуправления, определить «работающие» и «не работающие» статьи, причины такого положения. Выявить и устранить нормативные документы, вторгающиеся в конституционное пространство и блокирующие развитие местной инициативы. Упорядочить весь круг вопросов и процедур, связанных с проверками и взаимоотношениями рад различного уровня, а также между ними и другими ветвями власти, силовыми и контролирующими структурами.

Законодательно определить гарантируемый минимум финансового обеспечения территорий, социальных выплат, в зависимости от уровня самообеспеченности территорий, налоговой нагрузки, других факторов. Явно ненормально, когда отдельные советы различаются между собой по социальным выплатам из бюджета на душу населения в 10—20 раз. Есть немало и других предложений, способных изменить положение к лучшему. Дело за «малым»: за политической волей, за умением Верховной Рады и Кабинета Министров обеспечить активное включение потенциала местного самоуправления в развитие государства. Убежден: отдача от этого будет весомая и незамедлительная.

P.S. Предлагаем заинтересованным читателям принять участие в обсуждении злободневных вопросов местного самоуправления.